高校离退休工作信访法治化的困境与实现途径

　　高校离退休信访不同于普通信访, 具有形成因素的复杂性、产生时机的突发性、重复上访的群体化和信访化解的综合性等特征, 其困境集中体现为信访部门的职能、定位不明, 高校信访运行体制不畅, 高校信访事项结项难, 信访工作成本加大等。基于此, 文章提出了高校信访法治化的建设路径, 即建立协调统一的信访结构体制, 畅通利益诉求表达与沟通渠道, 构建分层的矛盾纠纷分流制度, 加强程序性规范设计, 建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制。

　　《民主与法制》(半月刊)1979年创刊，宣传社会主义民主与法制，反映人民群众的呼声，探讨政治、法律、伦理与社会问题，普及法律知识，解答法律问题。以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的教育方针和“双百方针”，理论联系实际，开展教育科学研究和学科基础理论研究，交流科技成果，促进学院教学、科研工作的发展，为教育改革和社会主义现代化建设做出贡献。

　　一、问题的提出

　　1995年我国颁布了第一部信访行政法规《信访条例》。此后, 各省市先后制定了相应的配套法规和措施。在依法治国方略的指导下, “依法信访”被提出, 并作为信访工作的重要指导思想, 推进信访工作法治化成为人们的共识。信访工作是高校和谐稳定的基础, 高校信访工作关系到高校大局的稳定, 高校各项工作得以顺利开展必须以稳定的校园环境作为前提条件。而高校离退休信访工作又是高校信访工作的难点和重点, 集中表现在:来信来访数量不断攀升;信访内容越来越宽广, 由主要要求落实生活待遇逐渐向落实政治待遇转移;重复访多。高校信访部门的一般为学校办公室, 在建设“双一流”高校的时代背景下, 高校信访工作如何适应新形势、新任务, 及时反馈收集整理和筛选信息, 有效化解矛盾, 维护校园和谐安定的局面, 为学校领导决策提供依据, 已成为一个亟待解决的课题。依靠学校办公室、离退休人员管理部门以及牵涉的相关部门、机构的协作处理的信访工作体制应对纷杂多样的离退休信访案件, 从目前的运行现状来看, 不仅效果不理想, 而且牵扯了相关领导和工作人员的大量精力, 极不利于建设现代化大学目标的实现。基于此, 推动高校信访法治化建设势在必行。

　　二、高校离退休工作信访法治化的内涵及特征

　　(一) 高校离退休工作信访法治化的内涵

　　国家信访局关于印发《信访系统贯彻〈法治政府建设实施纲要 (2015-2020年) 〉的实施方案》的通知指出, “把信访纳入法治化轨道, 保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”, 加强信访法治化建设, 为推动信访工作制度改革深入开展, 做好新时期信访工作提供有力法治保障。该通知的要求为高校信访法治化建设指明了方向, 却未对高校信访法治化的内涵做出详细规定。笔者认为, 宜从以下实体性规范和程序性规范两方面做出解读。实体性规范主要包括:信访部门的职能定位;信访人、信访机构、信访涉案人的权利、义务以及如何追究责任;信访处理意见的效力等。程序性规范主要包括:处理信访事项需要哪些程序, 回避, 具体时限等。具体来说:一是信访人的信访权利法定, 公民、法人和其他组织有依法反映情况, 提出意见、建议和要求的权利, 任何人不得随意剥夺;二是信访机构的设置、职能定位由法律予以明确规定;三是信访工作运作程序有法律明文规定且公开透明;四是信访人、信访机构及信访涉案人在信访事项处理过程中的权利、义务依法明确设定, 并有可操作的责任追究方式;五是信访工作程序和制度与相关制度及法规配套衔接。[1]

　　(二) 高校离退休工作信访法治化的特征

　　高校离退休人员的信访不同于普通信访, 交织了历史、政治、法律和社会的多重矛盾, 其特征主要有:

　　1. 形成因素的复杂性。

　　离退休人员信访的问题多集中在工资福利待遇、房产分配、职称评定、医疗报销等领域, 这些问题的出现跟当时的国家政策、领导决策有着密切的关联, 随着时间的推移, 时过境迁, 人员的更替, 甚至当时决策的依据很难获取, 尤为困难的是提出信访之时, 已无相关政策依据, 涉及的相关职能部门很难为其解决现实的困境。

　　2. 产生时机的突发性。

　　部分离退休人员提出的信访事由产生的时间并不特定, 信访的形式多样, 表现为来信、电话来访、校长信箱、网络表达、亲自上访等, 产生的时机都是未知与突发的。

　　3. 重复上访的群体化。

　　对于一些历史久远, 难于查证解决的上访案件会演化成有组织的、群体性、反复的上访活动。

　　4. 信访化解的综合性。

　　部分离退休人员信访所牵涉的矛盾不是单一的, 有的是很长时间遗留下来的问题, 由于证据缺失, 抑或现今的政策又不支持新的证据, 目前还没有实现从程序和实质上彻底化解问题。 (3)

　　三、高校离退休工作信访法治化的困境

　　(一) 信访工作和信访部门的职能、定位不明

　　20世纪90年代以前, 信访部门的主要职能体现为党委、政府的一种秘书性办事机构, 起着下情上达的桥梁作用。但随着信访形势的发展变化, 信访部门的工作内容也随之发生变化, 从最开始的收集民情和反馈逐步介入信访问题的协调、督办、查处等。近年来信访工作的内涵和外延又有被扩大化的趋向。高校信访部门除了要反映校情和师生意愿之外, 还要为师生解决实际问题, 此外, 还被要求化解师生内部矛盾、维护校园的和谐稳定、处理各类突发事件。 (2) 但目前高校的信访部门职能不明确, 又缺乏必要的手段, 有些任务根本无法承担。信访工作在处理改革、发展、稳定的关系中发挥着重要作用, 实践中, 高校的信访部门缺乏明确的、具有法律效力的实质性监督权、督办权和处置权, 往往难以对信访事项责任部门形成有力的监督。这无异于是一种信访工作的运行悖论, 即没有实权的信访部门去协调具有实权的职能部门;缺乏解决问题资源的信访部门必须用资源才能解决的信访问题。[2]

　　(二) 高校信访运行体制不畅

　　现实中, 高校信访部门实则是“秘书”职能的延伸, 主要负责收集信息、加强分析、督察督办、提出建议, 依靠相关主管领导的权威解决信访问题。实质正义的价值是信访制度的重要价值, 信访制度的实质正义价值是对现存及司法救济的程序性缺陷的弥补, 也是信访制度应对法治化社会发展的客观要求。但是, 实质正义的导向也使一些信访运行机制存在规范性缺失的问题, 实践中, 集中表现为缠访、闹访、越级上访、到校领导办公室上访、拦截领导上访“非正常访”造成的问题, 信访非程序性问题 (4) 成为导致信访现实困境的重要根源。

　　(三) 高校信访事项结项难, 信访工作成本加大

　　在2005年出台《信访条例》中规定信访事项涉及下一级行政机关或工作人员的, 应该按照属地管理、分级负责, 谁主管、谁负责的原则, 直接转送给有权处理的行政机关, 并抄送给下一级政府的信访工作机构。这一原则体现了在基层解决问题、把矛盾化解在萌芽状态中, 确实明确各级部门的工作责任。

　　然而, 对于现实工作中的信访事项来说, 往往是同一个单位或部门引发处理信访矛盾、解决信访问题, 这就是说, 自身犯错需要自己纠正。另外在维持稳定的工作秩序的同时, 各职能部门还需要认真纠错, 积极办理信访事项。由于信访案件数量的居高不下、解决相关信访事项的难度等因素的存在, 导致了高校信访工作的效能低下, 信访事项“息诉罢访”的比率较低, 办结率并不高。多数上访者反映的问题不能够在学校信访部门快速高效解决, 况且很多处理意见和结果不能使信访者满意, 这进一步致使很多信访问题汇聚到上一级的信访机构, 并引发信访人越级上访, 造成大量重复上访。[3]

　　四、高校离退休工作信访法治化的建设路径

　　(一) 建立协调统一的信访结构体制

　　设置合理的运行机制配置与高校信访部门相适应的职权, 重点应做好以下几点:一是信访部门应配置具有实质约束力的权力。结合各高校实际, 应在大学章程中进行明确, 给高校信访部门配置具有实质约束力的权力, 如调查权、监督权等。二是提高信访体制的运行协调性和效率。就未来发展而言, 应该通过规范信访部门的设置模式, 促进信访体制运行的协调性。[5]

　　(二) 畅通利益诉求表达与沟通渠道

　　畅通的利益诉求渠道, 有利于实现纠纷解决阶段再前移, 前性地化解社会矛盾纠纷。因为只有以“疏”代“堵”, 正视纠纷存在的可能性和客观性, 并采取积极引导的措施, 才能回应民众利益诉求的同时, 最大限度地避免民愤的积累。实现畅通利益诉求表达与沟通渠道主要做到:一是权力行使的公开透明化, 没有比阳光更好的防腐剂, 也没有比公开透明更好的权力监督机制, 同时公开透明的权力行使, 也能极大地增加人民对于公权力处理结果的信任度和信服感, 避免消极怀疑情绪的产生。二是有效地利益表达机制, 通过建立和完善各种利益表达的平台, 在整个社会营造积极的舆论氛围, 以尽可能真实地反映民众的利益诉求。三是及时的诉求反馈机制, 仅有利益表达机制还不够, 还应建立有效的诉求反馈机制, 即有权部门应当密切关注和回应民众的利益诉求, 掌握舆论的发展方向, 收集和总结信息, 并及时反馈相应的处理结果。[6]

　　(三) 构建分层的矛盾纠纷分流制度

　　多元解纷制度意味着:首先应纠正司法垄断纠纷解决的现状, 为其他解纷制度的生存和发展提供相应的空间, 其次通过解纷制度的分流功能, 也可以极大地减少司法现有的压力, 坚持司法最终的原则为司法的自我完善争取充分的时间和环境, 需要积极运用替代性纠纷解决制度, 考察并考量高校离退休人员的个性化诉求, 以尽可能分流矛盾纠纷。[7]

　　(四) 加强程序性规范设计, 建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制 (5)

　　实体价值的实现, 离不开正当程序的保障。马克思曾十分深刻地揭示了实体法与程序法之间的这种变化规律的内在依据, 指出:“审判程序和法二者之间的联系如此密切, 就像植物的外形和植物的联系, 动物的外形和血肉的联系一样。审判程序和法律应该具有同样的精神, 因为审判程序只是法律的生命形式, 因而也是法律的内部生命的表现。” (6) “诉讼在本质上是对社会冲突惊醒司法控制的基本手段。在任何社会中诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之, 当某类社会纠纷大量出现, 需要相应的解决手段时, 一定的诉讼形式便获得了产生的根据。” (7) 现今, 正当程序已经发展成为跨越不同法系和国家, 具有普适意义的法律概念与价值, 已成为国际司法准则必不可缺的组成部分, 更是我国建设社会主义法治国家不可或缺的重要因素。《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》用较大篇幅强调了通过程序来解决涉法涉诉信访问题的总体思路, 高度重视程序的地位和作用。 (8)

　　第一, 建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制。对涉法涉诉信访事项, 要及时进行审查和判别:对于正在法律程序中的, 继续依法按程序办理;对于已经结案, 但符合复议、复核、再审条件的, 依法转入相应法律程序办理;对于已经结案, 不符合复议、复核、再审条件的, 做好不予受理的解释说明工作;对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定, 经释法明的, 可引导其向法院提起行政诉讼。[8]

　　第二, 严格落实依法按程序办理制度。高校信访部门对于已经进入法律程序处理的案件, 应当依法按程序在法定时限内公正办结。对于经复议、审理、复核, 确属错案、瑕疵案的, 依法纠正错误、补正瑕疵;属于学校赔偿范围的, 依照学校的有关规定办理。对经复议、审理、复核未发现错误, 依法维持原裁决。

　　第三, 在高校内建立信访听证制度。该制度对于处理高校内部的重大、复杂疑难的信访事项的一种重要手段。信访听证可分为事前听证和事后听证, 前者主要是为了促成信访事项的正确处理, 后者主要是为了化解信访积案。[9]高校信访听证制度涵括听证的范围、听证机构、参加人、启动程序、听证会流程与效力等内容, 对上述内容进行充分的讨论设计后, 经过校内公示无异议后方可推行。

　　参考文献

　　[1]许崇德.中国法学大辞典 (宪法学卷) [M].北京:中国检查出版社, 1995:52.

　　[2]谢友庆.新时期实施依法治校与加强高校信访工作的关系探析[J].教育理论研究, 2010 (10) :191-192.

　　[3]朱雪红.高校教师的利益表达途径研究[D].成都:西南交通大学, 2011:42-44.

　　[4]Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners, 1969, 35 (4) .

　　[5]任少波.高效稳定工作理论与实务[M].杭州:浙江大学出版社, 2014:134.

　　[6]欧阳晓玲, 冯支越, 温俊君.推进高校信访工作法治化建设探研[J].学校党建与思想教育, 2015 (506) :77-78.

　　[7]黄娉婷, 李培欢.我国高校信访工作的困境与对策研究——基于利益表达的视角[J].高教探索, 2017 (9) :36-40.

　　[8]吴镝鸣.信访理论研究[M].北京:人民出版社, 2014:240-241.

　　[9]北京市信访矛盾分析研究中心.信访与社会矛盾问题研究[M].北京:中国民主法制出版社, 2016:64.

　　注释

　　1 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 (2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过) [Z].

　　2 史嵩宇.信访工作法治化四大路径[N].检察日报, 2005-1-6.

　　3 吴镝鸣.信访理论研究[M].人民出版社, 2014:240-241.

　　4 很多高校在信访机制、程序方面存在较大隐患。集中表现在缺少信访限期回复、公开承诺、网络信访、律师参与接待制度、回避制度、领导接待日制度等相关规定。缺少对信访受理、交办、答复、结案的期限、程序进行制度设计、信访监督规范。程序公正可以减少信访工作中的不规范因素, 逐步形成信访工作公开透明的机制, 进而推进信访工作规范化、法治化[Z].

　　5 吴镝鸣.信访理论研究[M].人民出版社, 2014:56.

　　6 马克思, 恩格斯.马克思恩格斯全集 (第1卷) [M].人民出版社, 1956:178.

　　7 顾培东, 王莹文, 郭明忠.经济诉讼理念与实践[M].四川人民出版社, 1988:2-15.

　　8 卞建林.依法治重程序根治涉法涉诉信访难题[N].检察日报, 2014-3-26.