司法ADR对公正与效益的影响分析

　　替代性纠纷解决方式的产生,一开始就与效率问题紧密联系。1951年美国宾夕法尼亚州法院根据立法决定将一定诉讼标的额以下的案件强制性地付诸仲裁处理是法院附设仲裁的起始。但这种方式真正蓬勃发展是在20世纪70年代末和80年代初。当时美国出现新的诉讼高峰,为了将法院从积案的压力下解救出来,法院内部兴起了一个案件管理活动,法官开始积极参与案件管理,各种ADR手段因此被引入,以促使当事人在诉讼的早期阶段达成和解,这样不仅可以节约法院的资源,还可以降低当事人的诉讼费用。替代性解决机制在保证效率的同时也保证公正的实现。司法ADR为争议主体的当事人能够有充分的机会参与程序,提出自己的主张和有利于自己的证据,并反驳对方的证据提供了平台,以此促使法院作出尽可能有利于自身的裁判。从制度上充分地保障当事人享有行使程序参与权,诉讼程序的展开本身能为审判的结果带来正当性。另外,ADR最大特点是第三方促成一个当事人双方都愿意接受的利益纠纷解决方案,其本身就是双发意志的汇合,是一个合作性的事业,因而有助于恢复当事人之间的沟通、信任和理解,从而达到社会公正。与传统的诉讼相比,ADR方式中纠纷当事人之间更多的是合作,而不是斗争,因而往往能够“化干戈为玉帛”更加彻底的解决纠纷。最后,传统的诉讼程序繁琐、耗时,以至于诉讼来的正义太迟,正所谓“迟来的正义非正义”,这样的话会损害司法权威,是人们对司法公正产生怀疑,而司法ADR方式可以弥补这个缺陷。

　　一、我国司法ADR对公正和效率的影响

　　司法ADR方式对现在的我国司法实践有着重要的意义。最高人民法院院长王胜俊同志在《最高人民法院2010年工作报告》中指出:2009年,最高人民法院受理案件13318件,审结11749件,同比分别上升26.2%和52.1%;地方各级人民法院受理案件1137万余件,审执结1054万余件,结案标的额16707亿元,同比分别上升6.3%、7.2%和16.4%。由此可见,法院受理案件增长率迅速,这种局面和美国70、80年代的“诉讼爆炸”有着惊人的相似,但在这些巨大的数字下面,法官的数量确没有相应的增长,造成了法官审判压力大增,也导致了当事人对司法效率和司法公正的质疑。各中滋味,也许只有当事人才能体会。在此背景之下,2010年6月28日,最高人民法院发布了法发〔2010〕16号《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》,这个《意见》一共29条,分别从树立调解意识,完善“调解优先”制度、规范调解活动和推动“大调解”体系的建设四个方面进行的规范和完善,是对我国司法ADR制度的有力推动,也是提高司法公正和司法效率的重要举措。在《意见》中注重两方面的协调:既要注意纠正不顾办案效果、草率下判的做法,也要注意纠正片面追求调解率、不顾当事人意愿强迫调解的做法。在这个主的指导思想下,对实现司法公正与司法效率的协调统一具有重大的意义:

　　1.《意见》有利于保证司法公正。第一,贯彻了当事人自愿调解的原则。《意见》第十五条规定:要积极引导并为双方当事人达成调解协议提供条件、机会和必要的司法保障。除了法律另有规定的以外,要尊重当事人选择调解或者裁判方式解决纠纷的权利,尊重当事人决定调解开始时机、调解方式方法和调解协议内容的权利。自愿调解的原则是保证司法调解公正的前提,一方当事人不愿调解,而法院片面的追求调解结案率而进行调解,结果必然损害司法的公正和人民对法律的信任。第二,理清了调解和审判之间的关系,有利于保证司法公正。《意见》规定:首先要考虑用调解方式处理;要做到调解与裁判两手都要抓,两手都要硬;不论是调解还是裁判,都必须立足于有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐,定分止争,实现法律效果与社会效果的有机统一。要根据每个案件的性质、具体情况和当事人的诉求,科学把握运用调解或者裁判方式处理案件的基础和条件。对于有调解可能的,要尽最大可能促成调解;对于没有调解可能的、法律规定不得调解的案件,要尽快裁判,充分发挥调解与裁判两种手段的作用。既要注意纠正不顾办案效果、草率下判的做法,也要注意纠正片面追求调解率、不顾当事人意愿强迫调解的做法。要努力实现调解结案率和息诉服判率的“两上升”,实现涉诉信访率和强制执行率的“两下降”。

　　2.《意见》有利于提高司法效率。第一,《意见》强调把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节,贯穿于一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程,把调解主体从承办法官延伸到合议庭所有成员、庭领导和院领导,把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件,建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。并在第八条到第十二条做了详细规定。这个规定可以提高司法效率,如果案件进入诉讼阶段,审限较长,对于法官和当事人都是一个漫长的过程。如果一些轻微的案件在立案,审判前就通过调解解决的话,那么无疑可以提高司法效率。第二,现在的调解多半是由法官主持进行,为原本将大量精力投入到重大案件审理中的法官,必须抽出部分精力调解,这不利于整体的司法效率和司法公正。《意见》第八条、第九条、第十条专门就这个问题做出了规定,并且在第二十九条做了保障性的规定:对经人民调解、行政调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议,需要确认效力的,有管辖权的人民法院应当依法及时审查确认;符合强制执行条件的,人民法院应当依法及时执行。具有债权内容的诉讼外调解协议,经公证机关依法赋予强制执行效力的,债权人可以向被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院申请执行。这样通过引入诉前调解、立案调解、庭前调解、委托和协助调解可以很好的提高司法效率,使法官可以把更多的经历放在大案要案和一些不能被调解的案件上,从而保证整体的司法效率和司法公正。

　　二、我国司法ADR之缺陷和改进

　　《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》的颁布对于我国司法ADR的发展有着重要的影响。可以保证司法公正和提高司法效率,但是不可否认的是这个意见中还有些缺陷和遗憾。

　　(一)ADR的规范性文件之间关系需理清

　　在2010年8月28日通过,2011年1月1日施行的《中华人民共和国人民调解法》建立了一个以国务院司法行政机关为主导的,人民调解委员会为主体的,法院可以最终确认的人民调解模式。在《人民调解法》第二十六条中规定人民调解员调解纠纷,调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。但之前的《意见》第十一条规定:在案件受理后、裁判作出前,经当事人同意,可以委托有利于案件调解解决的人民调解、行政调解、行业调解等有关组织或者人大代表、政协委员等主持调解,或者邀请有关单位或者技术专家、律师等协助人民法院进行调解。这两个条文似乎有矛盾之处,《意见》认为案件进入司法程序还可以人民调解,但《人民调解法》认为调解不成通过仲裁、行政、司法程序解决,就意味着不能再进行人民调解了。关系理不清楚,结果会造成一个案件不断的调解,增加当事人的负担和人民调解员、法官的压力,不能体现司法ADR模式的兼顾效率和公平的本意。

　　(二)制度和人员保障不到位

　　《意见》第十条规定:在案件移送审判业务庭、开庭审理之前,当事人同意调解的,要及时进行调解。要进一步加强庭前调解组织建设,有条件的人民法院可以探索建立专门的庭前调解组织。要进一步优化审判资源配置,有条件的人民法院可以探索试行法官助理等审判辅助人员开展庭前调解工作,提高调解工作效率,减轻审判人员的工作负担。在实际情况中,我国近年不少中级法院及基层法院设立的经济纠纷调解中心,该类法官专司调解职能,不司审判。现在在制度安排上并没有给这些人一个正确的定位,其实这些法官可以称为“专门调解人”,国家可以投入人力、物力和财力将人民法院内部的“专门调解人”整合成一个专门负责调解案件不审判的群体。这类群体的人员应该具备基本的法律素养和丰富的人生经验,这样既可以减轻法官的审判压力,相对人民调解来说更具有权威性,甚至可以大胆设想一下,“专门调解人”可以成为一个长期固定的职业存在下去。在《人民调解法》第十三条也规定人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。笔者也建议此类的人民调解员可以成为“专门调解人”,在制度、财政等方面保证他们工作的正常运行,这样可以使他们处在一个公平公正的地位调解纠纷,增加公信度,这是对司法ADR公正和效率的重要体现。

　　三、总结

　　最高院提出的“大调解”无疑是我国司法ADR的巨大进步,它首次以司法解释的形式把调解提到了优先的地位,并把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节,又进一步完善了人民调解、行政调解和行业调解,这在提高司法效率和司法公正方面有积极的意义,之后《中华人民共和国人民调解法》的颁布对人民调解的推动力也是值得期待的,这部法律第一次明确以法律的形式规定了人民调解。但值得注意的是,ADR的规范性文件之间关系不清楚,《意见》和《人民调解法》之间有不衔接的地方,另外,制度和人员保障不到位。因此,希望尽快协调司法ADR规范性文件的关系和完善制度和人员的保障,真正的推动司法公正和司法效率。