调节收入分配的基本制度保障

　　中外社会保障制度发展实践揭示的一个客观事实是，社会保障其实具备综合性的收入分配调节功能，这一功能使其能够在各个层面调节分配格局，并使社会公平正义与共享发展成果得以实现。例如，包括贫困救助、灾害救助等在内的社会救助制度，以国家财政为物质基础或经济后盾，它来源于高收入阶层，救助的是低收入群体，对保障低收入困难群体的基本生活起着不可替代的重要作用，同时也很自然地起到缩小贫富差距的作用，是典型的润滑社会关系的制度安排，没有这样的制度安排，一部分群体便可能因生活困难而陷入绝望的境地，最终会影响到整个社会的安宁与和谐;包括养老、医疗、工伤、失业保险等在内的社会保险制度，由劳资双方缴费(有的加上政府补贴)形成各项社会保险基金，最终用于支付参保者的各项社会保险待遇，这种制度因强制性地规范雇主分担劳动者的保险缴费义务，事实上在保障劳工权益、增进劳工福利的同时也平衡了劳资利益关系，是对劳资双方利益分配格局的极大调整，如果没有这样一个制度安排，劳动者便只能商品化，其后顾之忧无法解除，劳资分配格局必定进一步向资方倾斜，劳资关系也必定会陷入日益对抗之中，资本主义社会早期风起云涌的工人运动即揭示了这一规律;包括老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利及住房福利、教育福利等在内的社会福利制度，均是建立在财政拨款和社会筹资的基础之上的，它是老年人、残疾人、妇女、儿童等群体参与分享国家发展成果的基本途径，没有这样一些制度安排，这些群体就丧失了参与分享发展成果的途径，社会分配必将陷入失衡状态，不仅民生无法持续改善，初次分配中的不公或失衡必定连锁放大。仅仅以上述三大基本社会保障制度而论，都是不可替代的财富分配方式，这种财富分配方式追求的是公平正义与共享，实现的也是公平正义与共享。

　　尽管社会保障通常被人们称为一种再分配手段，但准确而全面的定义却应当是一种综合性的收入分配手段，因为社会保障的收入分配调节功能并不限于再分配领域，而是同时具体地体现在国民财富的初次分配、再分配与再再分配三个层次上。在初次分配环节，强制性的社会保险无疑直接影响初次分配格局的制度安排，当劳动者参与法定的各项社会保险时，不仅自己要为之供款，雇主也要分担缴费义务，劳资双方的缴费直接计入生产经营成本，享受国家税收优惠，从而是雇主让利、国家让利(免税)、劳动者获益的制度安排。在我国，如果劳动者依法参与养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，单位或雇主总缴费率约占工资总额的30%，个人缴费约占其工资的10%左右，如果再加上公积金，这一比率还要高，可见这些制度安排影响劳动者收入的50%左右，很自然地也影响着各个单位的生产经营成本;在社会保险制度之外，各国还鼓励雇主为员工建立多种多样的职业福利制度，并大多实行税收优惠政策，如我国一些企业为职工建立企业年金，雇主承担缴费义务，也可以计入生产经营成本。可见，社会保险与职业福利均由雇主与劳动者分担缴费义务，政府财税优惠给予支持，最终用于劳动者，它们应当是初次分配中的有机组成部分。如果全体劳动者均参与了社会保险，所有用人单位都建立了职业福利制度，国民财富的初次分配格局较没有保险与福利条件下的情形一定会发生重大变化，并且一定会向有利于劳动者的方向发展。因此，初次分配格局的调整，没有社会保险制度的配合是不可能真正合理化的。

　　在再分配领域，社会保障扮演着主要角色。一方面，无论是社会救助、社会保险还是各项社会福利事业等，均需要财政拨款支撑，它普惠城乡居民，不仅给受保障者带来收入增加的实惠，更为全体国民提供着稳定的安全预期;另一方面，社会保障同时也吸引着社会资源，如雇主缴费、社会捐献等，其对财富的再分配作用异常突出。因此，重视再分配必定重视社会保障制度建设，而重视社会保障制度建设必定对收入分配格局产生重大影响。

　　此外，慈善公益事业是对法定社会保障制度安排的重要补充，也是当代社会保障体系的重要组成部分，它以社会捐献为物质基础，以民营机构为组织基础，实质上仍然是对国民财富的再再分配，其对收入分配虽然是一种微调，但却兼具人道主义与博爱伦理的特色，因而是润滑社会关系的重要机制，同样值得重视。综上，不能再单纯地将社会保障视为再分配领域中的事情，更不能将社会保障看成是一种稳定工具，而是需要将社会保障视为一种民生目标，同时将其作为一种综合性的收入分配调节手段。如果能够升华到这一层次，社会保障体系建设所带来的功效便绝不是公众后顾之忧的解除与民生问题的解决，同时也是国家经济社会持续、协调发展的必要且重要的制度保障。

　　一、我国收入分配差距偏大与社会保障不健全直接相关

　　众所周知，收入分配差距过大是我国发展进程中面临的一个严重问题，它根源于产业结构落后和体制改革不到位，而直接致因则是财富分配的不公与失范，实质上是全体国民未能合理分享到国家发展成果。因为近30 年来的经济高速增长及其所带来的国民财富高速积累，已经将计划经济时代因发展不足而导致的共同贫穷彻底送进了历史，但财富蛋糕持续做大并不能自动地解决财富的合理分配问题。因此，在GDP 总量已经达30 多万亿元、政府控制的财力近10 万亿元(含税收收入、土地收益、国有企业收益等)的背景下，收入差距过大已经引起了社会的不满，公众对社会公平认可度严重偏低，不仅低收入群体不满意程度高，即使是既得利益阶层也普遍不满意，如私人企业主、党政官员、知识分子，都在相互攀比中认为自己的收入水平不及更高阶层或群体。基尼系数已经超过0.47，10%的最高收入户与最低收入户差距在10倍以上，行业差距、城乡差距、地区差距、垄断企业与非垄断企业的收入差距、经营管理者与普通工薪劳动者的收入差距，甚至已经退休的不同身份老年人的养老金差距，等等，都在持续扩大。因此，阶层心理对抗其实已经出现，不时爆发的群体事件、极端凶残的杀人个案、网络民意的反映等，均表明收入分配问题已经成为严重的社会问题，并正在影响国民经济的健康与持续发展，涉及社会稳定与政治安定。

　　导致收入分配差距持续扩大并日益恶化的原因是多方面的，但社会保障制度不健全与不公平，则是其中的一个异常重要的原因。例如，社会救助不健全，最低生活保障线偏低，受救助的低保人口占总人口的比重不到5%，贫困线还大大低于上个世纪末人均一天1 美元的国际标准，与现行国际贫困线标准每天1.25 美元相距更大，而美国等国家及我国香港地区的受助低收入人口占总人口比重常在10%以上，这表明我国对低收入群体的保障面很窄，保障水平很低，从而对贫富差距的调节作用微小;即使在最低生活保障制度下，城乡居民享受低保待遇的差距巨大，城乡之间的待遇比是4：1。社会保险制度覆盖面小，同样使其不能发挥出对劳资利益分配格局的调节作用，现在参加社会保险的人数仅占从业劳动者总数的30%左右，大多数劳动者还缺乏社会保险，即使参与社会保险的劳动者，其缴费工资基数也常常被人为压低，社会保险权益受到侵蚀，这是导致近二十多年来劳动报酬在初次分配中所占比重持续下降的重要原因。在财政支出中，用于社会保障与国民福利的支出长期偏低，占财政支出的比重不足20%，与发达国家相比差距遥远，各种公共服务与福利事业一直以来重城市轻乡村、重城市劳动者轻乡村劳动者与农民工等。正是由于社会保障制度不健全、不公平，行业之间、劳资之间、群体之间乃至城乡之间、地区之间的差距呈持续拉大趋势，初次分配领域的不公延伸到再分配领域，富者愈富、贫者愈贫的现象已经出现，贫富之间的代际传递已经成为当前社会的不正常景象，而社会保障体系的缺失，使维护公平正义与实现共享国家发展成果的机制丧失了调节收入分配的功能或使其调节功能被抑制，进而使政府在收入分配方面或者财富的合理分配方面难有作为。

　　如果认识到了社会保障体系不健全与不公平是导致收入差距扩大化的一个重大因素，国家就应当通过迅速健全社会保障体系来化解城乡居民的后顾之忧并缩小不同群体的收入差距。

　　二、收入分配改革必须重视并发挥社会保障的作用

　　在国家准备推进收入分配改革的背景下，合理分配财富与鼓励创造财富应当摆在并重位置。必须澄清如下认识误区：一是认为继续做大财富蛋糕便能够自动解决收入分配中的问题;二是初次分配只能由市场调控，政府没有调控措施或者只能放任劳资博弈;三是小看再分配的调节功能，认为社会保障的分配功能有限;四是认为人均收入的增长幅度即是民生普遍改善的标志等。这些认识均是片面的，其带来的只能是收入分配问题的持续恶化，差距必然进一步扩大，分配领域中的失范现象将会更加严重。只要参照一下我国的现实与其他国家或地区社会保障体系建设状况，便可以轻易地矫正上述片面认识。在计划经济时代，由于发展不足、经济落后与财力薄弱，财富分配只能在低水平上进行，结果虽然是共同贫穷，但相对公平，因为没有富余的财富让人多占，也没有富余的财富让人浪费;而在经济高速增长、国民财富高速积累的条件下，财富的分配便关涉社会公平正义与效率，因此，做大蛋糕只是为分配财富创造了条件，如果不能合理重大措施。以我国目前的缴费水平为标准，如果全体劳动者均参与各项社会保险，缴纳率达到工资总额的35%左右，便意味着雇主的让利和劳动者收益的大幅度增长，尽管这种收益是预期性的，但却是确定的收益;如果普遍建立了职业福利机制，劳动报酬偏低的现象同样会得到一定程度的缓解。因此，社会保障制度建设是政府调控初次分配格局的必要手段，也是国家必须采取的宏观调控手段。

　　前已述及，社会保障是再分配领域的主要调控手段。如果社会救助制度覆盖面能够直接惠及10%的人口，则贫富差距的缩小幅度会扩张一倍以上;如果国家财政支出中有30%用于社会保障及相关福利，则转移支付的力度会扩张一倍以上;如果社会保障体系健全以后的全口径支出占到GDP 的25%左右(低于工业化国家的平均水平)，则意味着国民财富有1/4 是通过这一制度安排来重新分配的，它对于平抑初次分配的差距和弥补不同群体的利益差别将起到重大的作用。因此，健全社会保障体系即是实现合理分配财富的主要途径，而合理分配财富则是社会和谐发展与经济持续、健康发展的条件与保证。

　　在“十二五”期间，应当将合理分配财富摆到与鼓励继续创造财富并重的位置，将分好财富蛋糕摆到与继续做大财富蛋糕同等重要的位置，而建设一个健全的社会保障体系则是其中的核心内容。我们期望能够在2012年(这一届政府任期内)构建起“二免除一解除”的基本保障制度，即通过覆盖全民的综合型社会救助制度来免除全体国民的生存危机，通过覆盖全民的医疗保障体系来免除全体国民的疾病恐惧，通过覆盖全民的多元有组合的养老保险体系来解除全体国民的养老后顾之忧，实现这三大基本保障制度的普惠目标，同时不失时机地发展其他相关服务;从2013年到2020年，全面推进各项社会保障事业的发展，促使各项社会保障制度迈上法制化轨道，进入定型、稳定与可持续发展阶段，全面满足城乡居民的社会保障需求，这一阶段除了继续完善“二免除一解除”的基本保障制度，尤其要重视老年服务保障与残疾人服务体系建设;从2021年到本世纪中叶，则是不断提高社会保障水平，进入中国特色的福利社会，社会保障的目标从解除全体国民的后顾之忧发展到确保全体国民的生活质量得到稳定提高，人民能够享有充分的安全、自由、平等与尊严。

　　总之，无论是现阶段还是未来发展阶段，社会保障都是调节国民财富分配格局、促进社会和谐发展的重大制度安排，国家应当进一步提高对社会保障功能的认识，并运用法制的、行政的及财政的手段来促使其加快发展步伐。一个健全的社会保障体系的建成，不仅是全体人民的福音，也是国家良性发展与可持续发展的有力保障。