不合理收费纳入行政诉讼之可行性研究

　　高等教育收费制度改革的目的是要减轻国家负担，通过收费弥补政府投人教育的财政资金的不足，充实高校的办学资金，改善办学条件，提高教学质量，并使更多的适龄人口有接受高等教育的机会，其初衷是毋庸置疑的。因此，合理、合法的高校收费是能够为老百姓所接受的，并且这种改革已初步取得成效。2004年11月在西安举行的全国高校教代会民主评议领导干部工作研讨会上，教育部副部长张保庆说，近五年来我国的高等教育取得了跨越式发展，1999年全国各类高等教育学校在校生600多万人，今年超过了2 000万人，其中在校本科生达1 350万人，在校研究生85万人，我国高等教育进人大众化教育的初期，高等教育规模接近了美国的水平。伴随着我国高等教育取得的辉煌成就，高等教育收费也已达到普通民众承受的极限，一部分困难学生出现了上学难的问题，尤其是农村学生问题比较突出，老百姓对此意见很大。在北京以一个学生一个月生活费300元算，加上4 000元左右的学费和回家探亲等其他费用，一年将近要花1万元，而我国现在的国情是，农民的孩子占的比重还很大，下岗工人供养孩子也很困难，因此，照此趋势下去，我国的高等教育将会办成谁有钱谁才能上大学的贵族式教育。这样的局面不是高校收费制度的产物，而是高校不合理收费的恶果。

　　那么，如何确定高校的收费是否是不合理收费呢?判断高校是否乱收费必须要将其收费与教育成本加以比较，才可得出结论。我国教育体制改革的初衷，是为了弥补国家教育投资的不足，由此观知，一个简单的道理就是等于或略高于教育成本的收费可以被认为是合理的收费，反之，如果收费明显高于教育成本即可被认为是不合理收费。那么，高校培养一个大学生的教育成本又有多高呢?据权威机构测算，我国每位大学生的教育成本为每年7 000元。根据国家有关政策，现阶段大学生个人负担费用只能是教育成本的1/4至1/3，这样算下来，大学生每年所交各种费用应该在1 700元至2 700元之间，而目前大学生每年实际交纳的费用显然远远高于这个标准，如2003年高校教育收费就达400亿元。对两组数据简单地加以比较，便可得出结论:高校的确乱收费。

　　尽管有关部门对高校不合理收费的打击力度不断加大，但仍有不少高校冒天下之大不匙，借各种名目乱收费。成都理工大学假手他人违规收取高额“专升本”费即是其中典型。诸如此类的乱收费现象还有不少，如媒体热炒的“北航招生事件”、陕西部分高校不合理收费事件等所反映的问题同样严重，真可谓愈演愈烈。据报道，前不久江苏省审计厅对46所省属高校审计调查结果显示，高校违规收费涉及转专业费、重修费、辅修费等58各项目，查出的违规收费金额高达2. 63亿元，这个触目惊心的数字着实发人深省。而这些通过巧立名目所收的费用与应收的合法费用混在一起，随着高校招生规模的扩大而水涨船高，成了老百姓生活中难以承受之重，就连教育部的官员也表态今后高校教育的收费不能再提高了。人们不禁要问:高校收费缘何成了无底洞?

　　二、分析问题:高校不合理收费缘于监管乏力，缺乏有效救济途径

　　针对高校不合理收费的行为，国家教育主管部门的态度不可谓不明确。教育部多次指出，高等教育收费改革是必需的，但乱收费必坚决制止。应该认识到，高校教育收费只是对政府财政投人教育不足的补充，而不能把我国高等教育的发展放在收费上，高校直接或变相提高收费标准，责任在高校本身。教育部部长周济更是强调，要坚决遏制高校经济案件和乱收费案件发生发展的势头，要从制度上解决高校招生录取违规收费和收受回扣问题。为此，教育部除了召开会议、下发通知明令禁止高校不合理收费之外，还采取了一些具体措施，如开展治理教育乱收费专项检查、新生人学后高校复查等。但正如前文所言，高校不合理收费仍是难以根治甚至更加严重。那么，到底是什么原因致使高校不合理收费屡禁不止呢?造成不合理收费的原因是多方面的，有经济发展水平的原因，也有教育经费投人不足的原因，但囿于本文主旨，对于这些方面的原因在此不多加赘述。本文仅从法律的角度来分析，我们认为，主要有以下几点原因:

　　第一、高校收费缺乏法定标准。高校收费据何而定，从来就没有一个明确的说法，大学生所交学费具体花在哪里，全然是一本糊涂账。正因为如此，一些高校就可以巧立名目多收费、乱收费，而社会、家庭及学生个人就从判断高校收费是否合理，所以即使高校收费报经物价部门审批，也由于缺乏法定标准而使物价部门的监管流于形式，最终高校不合理收费项目轻易通过审查而成为合法收费。也因此一些高校觉得收费标准订的低会使自己吃亏，于是争相抬高收费。判断目前的高校收费是否合理，关键要看培养大学生的成本有多高。然而，虽然有权威部门的调查结论但并不为官方所认可，教育主管部门也没有制定出自己的标准，致使法律上出现真空，于是只有依高校说的算了。

　　第二，对高校的法律地位定位不清，使其行为性质难以界定。由于一般没有把高校当作“准权力机构”，所以我们只是把其乱收费行为当作一般的“不正之风”进行处理，没有认识到它的社会危害性，更没有把它上升到法律高度通过司法途径进行制裁。因此，实质上等于限制甚至剥夺了学生(即相对人一方)选择其他途径进行救济的机会和权利，而只能通过申诉或诉诸媒体的方式维护自己的权利，但依然要被动依赖教育主管部门的监管。其实，按照现代行政法理论，公办高校是“准权力机构”，它接受国家的授权和委托从事高等教育，它拥有的一些重要权力如招生权、授予学位权等具有公权力性质。高校在招生过程中的乱收费在本质上讲，是另一种形式的“权力寻租”。高校掌握着国家的重要教育资源，凭借自己在教育关系中的绝对优势地位，其乱收费行为对学生及其家长来说，是没有选择余地的;对高校来讲，是公权力的滥用，以谋取高校这个小团体之私利，这显然就是一种腐败。国家对这种行为的处罚完全可以使其“司法化”，也应允许学生主动寻求司法救济。

　　第三，基于第二点原因，致使对高校不合理收费行为的法律监督乏力，完全依靠内部监督，缺乏“第三方”的监督。按照我国现行的教育管理体制，能够对高校进行有效监督和制约的力量只有上级教育行政管理机关。但是，教育主管部 门对高校的监管从性质上来说属于内部监督，这种监督虽然也具有重要的价值，且其还有程序简便、效率更高等优点，但它毕竟属于行政机关”自己做自己的法官“，由于同一系统内部各单位之间或多或少有些许利益纠葛，因此其公正性多少让人有点怀疑，况且其处罚手段多是党纪政纪处分了事，如教育部副部长张保庆称，高校违规所有收人全部没收，情节严重，校领导撤职。因此，很难除及要害之处。实践中，高校不合理收费屡禁不止便是明证。

　　三、解决问题:高校不合理收费纳入行政诉讼范围既必要又可行

　　正如前文分析的那样，应该对高校不合理收费行为引人“第三方”加以监督，而最恰当的“第三方”莫过于法院，即将高校不合理收费行为纳人行政诉讼范围予以司法审查，允许学生针对高校的乱收费行为向法院提起行政诉讼。

　　“司法高于行政”、“司法最终裁决原则”是法治国家奉行的重要原则，司法审查制度即我国的行政诉讼制度便是现代法治国家顺应此原则而普遍确立的。司法审查制度是国家通过司法机关对国家行政机关行使权力的行为进行监督，纠正违法活动，并对因其给相对人权益造成的损害给予相应补救的法律制度，既可以保障公民的合法权益，又可以促进行政机关依法行政。司法审查制度内涵有诸多价值，限于本文主旨，在此仅略叙一二。

　　针对高校不合理收费的行为进行司法审查，其必要性主要有以下几点:

　　首先，法院对高校的监督属于外部监督，法院作为独立的第三方对高校收费行为进行审查，摒弃了利益纠葛，所做出的结论更容易为人所接受，相对来说公正性也更高。

　　其次，法院对高校收费行为进行审查，也体现了“司法高于行政”、“司法最终裁决原则”等法治原则的实现和司法机关对行政主体的制约，符合行政诉讼制度设计的初衷。在当今社会，行政权极度膨胀，需要第三种力量对其予以制约才能使其正当行使。正如前文所言，在高校收费问题上，高校处于绝对优势地位，其与相对方的力量难以保持平衡，因此就难以保证高校的收费行为依法而行，让司法介人势在必行。

　　再次，允许学生对高校收费行为提起行政诉讼，也是对学生合法权利保护的体现。依据“有权利必有救济”的理念，学生应有权对高校的收费行为产生怀疑，当认为高校的收费行为属于乱收费而侵犯自己合法财产权益时，理应有权寻求救济包括司法救济，否则，学生权利就成为虚置。

　　最后，由于行政诉讼的举证责任制度规定，行政诉讼中被告负主要举证责任，如果被告举证不力，就要承担败诉的法律后果，主要责任人员还要承担相应法律责任。因此，高校在应诉过程中，必然会通过各种方法证明其收费是合法的。高校要达到此目的，不能仅拿出物价部门的批文，还必须拿出其收费的依据供法院审查，而如前所述，目前高校收费还是一本糊涂账，肯定难以通过法院的审查。所以，通过行政诉讼对法院收费进行司法审查，可以达到间接促使高校对其收费依据及用途予以公开，基本实现透明化的目的。而且法院在诉讼后还可以向教育主管部门提出司法建议，建议教育主管部门制定明确的收费依据，势必会引起教育主管部门的重视。凡此种种，最终还是保护了学生的利益，促使高校依法收费。

　　那么，将高校收费行为纳人行政诉讼范围是否可行呢?我国现行行政诉讼相关法律有关行政诉讼受案范围的规定由三部分组成:一是《行政诉讼法》第2条规定对受案范围的总体划定;二是《行政诉讼法》第11条规定对受案范围的正面列举;三是《行政诉讼法》第12条规定对不可诉行为的排除。根据这些条款的规定，我国行政诉讼受案范围事实上取决于以下三个因素:一是具体行政行为的界定。关于具体行政行为的概念，学术界还有不同观点，笔者以为，具体行政行为这一概念的核心构成要素就是“行政主体”和“针对特定行政相对人”;二是受行政行为侵害的权益的性质。

　　根据《行政诉讼法》第11条第1款的规定，原则上凡是具体行政行为侵犯了相对人人身权和财产权的，相对人可以向法院提起行政诉讼，至于侵犯了其他权利，若法律、法规有特别规定也可起诉;三是法律、法规的特别规定，即其他法律、法规特别规定可以受理的，依其他法律、法规的规定处理。

　　参照我国行政诉讼相关法律所确定的受案范围，我们以为，高校不合理收费行为完全可以纳人行政诉讼受案范围之中，理由如下:

　　第一，依据现代行政法理论，公办高校属“准权力机构”，某些情况下其行使的管辖权具有行政职权的性质，因而在此种情形下即成为行政主体。我国普通高校是法律法规授权组织，对学生行使一定的行政管理权。其与学生最基本的是行政法律关系，其中，在学籍管理，毕业证书和学位证书的发放，档案管理，留校察看、勒令退学和开除学籍处分等方面是外部行政法律关系;在奖励，警告、严重瞥告和记过处分，校园秩序管理，与专业知识有关的管理等方面为内部行政法律关系。在我国，与国外一样，行政主体一般由行政机关担任，行政机关是行政主体的主要载体，而认定某个组织是否是行政主体，关键看他是否被法律赋予某种行政职权。学校是事业法人单位，一般不可能是行政主体，但如果学校被法律直接授予行政职权的话，它在行使该职权时，也是当然的行政主体。这是，行政相对人起诉该学校行使该行政职权的行为时，必然构成行政诉讼而非民事诉讼。学生若要针对高校不合理收费行为提起行政诉讼，关键取决于高校收费行为是否属于行使行政职权的行为。《中华人民共和国教育法》第29条规定:“学校及其他教育机构应当履行以下义务:……遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目”，第78条规定:“学校及其他教育机构违反国家有关规定向受教育者收取费用的，由教育行政部门责令退还所收费用，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”《中华人民共和国高等教育法》第54条规定:“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”。根据这些法律的规定，我们可以看出，虽然法律没有直接说明授予高校收取学费的行政管理职权，但我们却完全可以推断出法律间接地授权高校收取学费，高校在实施这种行为时应属于行政主体。故特定高校向本校录取的学生收取学费的行为完全符合具体行政行为的构成要件。

　　第二，高校不合理收费的行为不仅侵犯了学生的财产权，而且也是对学生受教育权的侵犯。行政主体要求相对人履行行政法上的义务，必须以法律、法规的具体规定为依据，否则，不得随意给相对人科以义务。实践中，行政机关违法要求相对人履行义务主要表现为两种形式:一是违反法律、法规规定的条件、范围、程序或对象，要求行政相对人履行某种义务;二是行政主体在没有法律依据的情况下，要求相对人履行某种义务。高校依法收费本无可指摘，但其乱收费行为则于法无据，属《行政诉讼法》第11条第1款第7项规定的“违法要求履行义务”，侵犯了相对人即学生的财产权，学生完全有权提起行政诉讼。《中华人民共和国教育法》第42条规定:“受教育者享有下列权利:……对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”，这里的“诉讼”自然应当包括“行政诉讼”。

　　同时，《中华人民共和国高等教育法》第9条规定:“公民依法享有接受高等教育的权利”，但实践中，由于高校的乱收费，使得很多家庭贫困的学生不得不放弃接受高等教育的权利和机会，如前文所引媒体对成都理工大学乱收费一事的报道中所述很多便是如此。而且，据有关资料显示，目前我国各类高校中特困生、贫困生的比例，高达20%左右。即便我们不能准确判断每位大学生的教育成本到底有多高，但是如此高比例的大学生上不起学，至少表明目前高校的收费制度存在很严重的间题，这20%的大学生的受教育权利明显是由于高校的乱收费而受到了侵犯。依据《高等教育法》的规定，受教育权利明确规定为大学生应享有的权利之一，高校应当予以保障。按照前文所述行政诉讼受案范围，受教育权由于高校不合理收费而受到侵犯，理应可以作为大学生提起行政诉讼的依据。

　　因此，学生如果认为高校的收费属于乱收费，应允许学生就此提起行政诉讼，至于是否真的属于乱收费，由法院裁决。