提升监狱行刑功能的新思考

　　摘 要：监狱正确执行刑罚需要有人力资源、财政和生产经营以及功能运行的多方面保障。有的地区的监狱系统受到多重保障不足的叠加影响，维护监狱安全和提高教育改造质量面临多重困境。应针对监狱行刑的多方制约因素，完善一体化犯罪治理理念，解决制约监狱行刑的体系性、政策性、保障性问题，更好地发挥惩罚和改造罪犯功能，最大限度实现预防和减少犯罪目标。

　　陈宝友， 犯罪与改造研究 发表时间：2021-09-30

　　关键词：监狱 困境 刑罚执行 功能

　　在 2021 年开展的全国政法队伍教育整顿中，对监狱“减刑假释暂予监外执行倒查 30 年”，反映了国家对刑罚执行的高度重视。我们应以此为契机，促进解决监狱执法困境和深层次的政策性、保障性、制度性问题，提高整体行刑功能。本文以在南部某省监狱系统所作的调研为例进行分析。

　　一、影响监狱行刑功能发挥的现实困境

　　(一)人力资源配置和管理的困境

　　1.“警囚比”不达标，押犯多、罪重刑长与民警数量不足的矛盾突出。近年来，监狱罪犯数量持续高企、构成日益复杂，这种情况在我国南部某省监狱系统尤其突出。其押犯数量长期位于全国前列，且罪犯总体刑期较长、外国籍犯、无国籍犯、艾滋病犯、老病残犯数量大，与有限的监狱收押规模和紧张的警力形成严重的不平衡。该省份监狱警囚比在 15 % 左右，低于国务院〔2001〕73 号会议纪要和司法部规定的 18% 的比例，有超过 2/3 的监狱警囚比不达标。人是执法决定性因素，监狱民警队伍数量不足已经成为制约司法行政系统民警队伍建设和刑罚执行功能发挥的最大瓶颈，这在日益提高的执法要求和长期严峻的疫情防控形势下更加突出。这也在很大程度上导致监狱行刑疲于应付，制约了罪犯管理和教育工作的深入开展。

　　2. 民警学历与知识结构不平衡。根据统计，南方某省监狱系统中研究生学历的民警占总数的 2.61%，大学本科占总数的 77.57%，大学专科占总数的 19.17%，中专学历占总数的 0.85%，高中及以下学历占总数的 0.26%。可见随着国家高等教育的普及，监狱警察队伍受教育程度整体较好，但仍有明显不足：一是在职教育民警比例较大;二是从专业上看，监狱民警中核心的法律专业和监所管理专业占总数的 51%，其他专业占总数的36%，而教育、心理、信息、工、医学等紧缺专业所占比例较小，占总数的 13%。在专业知识维度上，民警队伍知识结构相对于管理教育罪犯的需求存在显著的不平衡。监狱不是简单地满足于“收得下、管得住、跑不了”，而是在国家总体安全观下，全面提高罪犯教育改造质量，最大限度地降低罪犯重新违法犯罪率，这就需要建设一支包括执法型、管理型、矫治型和医疗型等多种专业化的民警队伍。而监狱民警培养机制不完善，职位分类制度相对滞后，尤其是没有将从事心理矫治、罪犯教学、狱内侦查、医疗卫生等专业技术工作的民警纳入警务技术职务系列管理，缺乏专业技术人员培训和职务晋升机制，也缺少培养管理教育罪犯的专家型民警机制，人才缺口较大，流失较多。

　　3. 民警职业素养建设的不足。一方面，民警中存在责任意识淡薄，职业素养不高的情况。有的对监狱是国家政治机关的属性认识不深刻不到位，对于自身执法者的身份缺乏充分认同，法治方式和法治素养相对欠缺，缺乏分析和解决复杂问题能力。另一方面，面对越来越复杂的形势任务，民警分类和相关精深业务能力培养相对不足，对管理外国籍和无国籍罪犯、“二进宫”以上罪犯、邪教类罪犯、艾滋病罪犯、涉黑涉恶类罪犯以及涉暴恐类罪犯等重点罪犯的专业队伍建设滞后。对这些罪犯具有的隐蔽性、反复性、功利性、纠合性、煽动性和破坏性等突出的特点难以形成持续有效的管理和教育格局。

　　4. 民警职业保障制度的不足。一是有关维护民警执法权威的法律规定刚性不足，对很多具体执法问题没有明确规定，民警执法缺乏统一标准，对于抗拒改造、消极怠工、辱骂民警等影响和干扰监管秩序的行为如何处理和处罚规定不明确。加之法律监督机关注重对监狱民警执法监督，相对忽视执法保障，在一定程度上导致民警执法畏手畏脚，减损了执法权威和刑罚效果。二是民警履职保护制度不健全，执法常常进退维谷。在相当长的时期内，监狱对服刑人员发生自伤自残、自杀时民警应如何合理承担责任没有明确界定，对执法责任的追究往往采用结果倒推、有责推定方式，即使民警已经按照监所规定的工作制度和工作流程去做，仍然可能被追究责任。调研中，58% 的民警认为执法过错追究是最大的职业风险，虽然这种情况近来有了一定改观，但在巨大的监管安全压力之下的实际运行还有待完善。

　　(二)财政保障和生产经营的困境

　　1. 财政经费保障不到位与资金海量需求的矛盾突出。虽然国家保障监狱基本经费，但监狱许多实际和必然发生的费用难以保障。比如，管理和教育改造艾滋病犯、精神病犯、传染病犯等特殊罪犯群体的专管民警和医务人员的岗位津贴、职业防护保险费、职业防护装备费、人身意外伤害保险费、监狱信息化系统运行维护费、罪犯体检费、警务辅助人员经费、罪犯必接必送经费等刚性支出未列入财政保障范围，监狱自行筹措和支出压力大。在这种困境中，监狱在管理、教育改造罪犯、保障罪犯权利(如医疗、戒毒康复等)、疫情防控等工作上常常处于捉襟见肘的境地。这些几乎“上不封顶”的成本，影响了监狱的功能发挥，增加了民警的执法风险。这种困境的形成既与当地经济发展程度有关，也与刑罚执行价值和模式选择等有关。

　　2. 监狱改造与生产关系不明确，政治法律性与市场经济性的矛盾依然是行刑中的困境。这是一个长期困扰监狱行刑的“历史悠久”，又“历久弥新”的问题。虽然经过监狱体制改革，初步实现了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，但由于经济欠发达地区财政保障不充分，而且根据相关法律规定和管理教育罪犯的需要，监狱仍然要组织罪犯从事生产劳动。在具体组织实施中，受到地理、历史、人员素质、市场条件等限制，监狱生产中存有大量的不安全因素和监狱民警廉政风险。在财政保障“缺口” 较大的监狱，监狱要把大量时间和精力放在生产经营上，往往造成生产项目的营利性与安全性的矛盾、罪犯劳动时间和教育改造时间的矛盾、罪犯劳动报酬的提高与保障生产利润的矛盾以及民警执法精力不足等问题，必然使监狱的政治法律性与“市场经济性” 形成难以调和的矛盾。而且限于技术知识、生产人员素质、设备设施条件水平，许多监狱只能选择粗放型加工类的项目，甚至污染性大的项目，许多监狱一线民警的工作场所和罪犯劳动车间噪音大、灰尘多、隐患多，严重影响他们的身体安全和健康，严重困扰着监狱执法工作。监狱行刑中的许多困境和监管安全事故在深层次上都与监狱生产带来的影响有关，在这个意义上说，国家的刑事法治效果取决于或受制于监狱的生产经营状况并非没有根据。那么在现有的监狱法律框架、财政保障力度以及罪犯劳动改造模式下，提高监狱行刑功能，就不得不审视国家有关刑事政策的系统性问题了。

　　(三)超负荷运行下的监狱风险管理困境

　　1. 监狱执法主体高强度运行的可持续性和行刑的长期效果值得思考。在监狱民警中流传着一句话：“两眼一睁，忙到熄灯，两眼一闭，提高警惕。”一线民警围绕罪犯生活劳动每天从早到晚，日均工作十几个小时，并要保证充足的警力值守夜班。在新冠疫情发生前的一项调查显示，民警职业倦怠感和身心健康自我评价情况不容乐观，有 84.43% 的民警有明显的职业倦怠感。有 67.83% 的民警处于明显的精神疲惫和身体亚健康状态。尤其是在新冠疫情暴发后，监狱一线监管区内执行全封闭值班执勤模式(疫情暴发前进入监管区的，暂时不置换警力)到“14+14+14”的值班执勤模式，到“14+7+7” 值班执勤模式，再到疫情常态化下的“7+6+1”(监狱内隔离封闭值班执勤 7 天，居家休息 6 天，到监狱做核酸检测，政治学习和隔离、备勤 1 天)，监管区内警察工作时间约为每人每月 336 小时。如果监狱驻地及邻近周边地区出现疫情，监狱立即暂停换防并调高勤务等级，实行“21+21+21”值班执勤模式。

　　2. 监狱执法主体高风险运行的困境值得关注。一是政策压力影响带来的执法困境。近年来刑法修正和减刑假释政策趋于严格，使罪犯群体，尤其是重刑犯获得减刑假释的机会减少，服刑时间延长，导致改造和反改造、矫治与反矫治的矛盾尖锐，对抗管理教育情况增多，服刑人员自伤自残自杀等非暴力抗改行为时有发生。有的服刑人员受到法律制裁后，把怨气对准民警，肆意诬告、造谣中伤、无理纠访，甚至产生狱内犯罪。二是管理导向影响带来的困境。在不断提高罪犯权利保障的环境下，监狱的惩罚功能受到影响，罪犯不认罪、不服从管理、不接受教育情况增多，因对劳动生产、医疗救助、生活处遇等方面不满，罪犯对抗民警管理教育、辱骂民警，甚至袭击民警的暴力行为时有发生。三是特殊工作环境影响带来的困境。监狱民警的职业暴露危险突出，尤其是艾滋病、精神病等特殊罪犯较多的监狱，在监管和教育改造中民警的职业暴露风险大，存在被感染、受攻击等经常性威胁。调研中，认为职业风险比较大和非常大的民警比例高达 98.5%。

　　3. 民警家庭高负担运行，工作与生活冲突困境加剧。特定的人口政策造成了相当多的民警夫妻 2 人要抚养 2 个孩子、赡养 4 位老人，还要忙于工作，这在作为中坚力量的中青年监狱民警中更为突出，在调研了解的家庭负担方面，子女上学、经济紧张、夫妻两地分居这三类问题最为突出。大部分家属虽然支持民警的工作，但难免会有所抱怨，增加了家庭摩擦，不利于家庭关系的稳定和谐。部分民警由于对家庭担心而难以安心工作，少数民警甚至出现了夫妻感情不和，子女学习成绩下降，老人生病无法照顾等困难，加剧了思想顾虑，分散了值班履职精力。特别是夫妻双方都在监狱系统的“双警家庭”，夫妻 2 人无法完全错开备勤、值班，工作和家庭矛盾更加突出。面对高强度、超负荷的工作和生活压力，民警的心理压力得不到有效缓解和疏导，产生了普遍的焦虑感和失眠症等情况，存在比较突出的亚健康心理状态。

　　二、监狱行刑困境分析与治理对策

　　(一)监狱行刑困境的多维分析

　　1. 宏观政策层面的供给不足。我国的监狱行刑正处于重要的转型时期，一些困境正是在新形势要求与旧理念、模式的冲突下形成的，反映了宏观政策供给不足。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“国家治理效能得到新提升”作为今后五年我国经济社会发展的主要目标之一，并对“十四五”时期推进国家治理体系和治理能力现代化作出重要部署。对于监狱行刑而言，同样面临着完善治理体系和提高治理能力的问题，在当前和今后时期如果仅以维护安全作为监狱的首要甚至主要任务已不适应新形势的要求。在保障监狱安全秩序的基础上，不断提高执法司法的公正性和教育改造罪犯质量成为越来越重要的价值目标，这对监狱行刑是一个具有重要意义的转型。这一方面要求提高监狱行刑理念和完善行刑模式，另一方面要求国家加强对监狱行刑的政策支持和资源投入，消除刑事政策立法和司法体系中的不平衡，强化刑罚执行“刑事法治末端”的“反向治理” 功能，以消除监狱行刑乃至整个刑罚过程面临的人民日益增长的安全和公正需要和刑罚执行供给能力不足的矛盾。

　　2. 中观制度层面的“不平衡”。制度状况体现了国家的政策导向和资源投入程度。在近年来全面依法治国深入发展的大背景下，刑罚执行对法治目标实现的作用越来越突显，国家对刑罚执行越来越重视。近年来，习近平同志对监狱工作作出多次指示批示，中央专门下发文件对监狱发展进行指导。但一些监狱行刑基本制度中的“不平衡”仍较突出，制约了制度应有功能的发挥。比如，由于监狱罪犯减刑、假释、暂予监外执行等制度设计和适用的不足，罪犯“减假暂”的范围和幅度不适当，导致监狱惩罚和改造功能不平衡;罪犯权利保障制度与监狱财政保障不平衡使社会公众对公平正义产生了质疑;各司法机关在监狱行刑中作用发挥的不平衡，在相当程度上制约着监狱行刑整体水平提升。比如，一个负责监狱减刑、假释的中级人民法院，一年要承担 8000 多件减刑案件的办理，而只有几名法官负责此项工作，如何能够保证案件实质公正性?而应发挥激励罪犯改造、提供平衡回归社会过渡期的假释制度，因法定条件的限制及责任追究制度的不足，使其适用极少甚至“形同虚设”，反映了立法与司法实践的不平衡，造成监狱治理与社会治理的不平衡等。

　　3. 微观层面民警素质能力相对于更高执法要求和人民新期待的“不适应”。少数监狱民警不能与时俱进，对“监狱所有管理工作都是执法行为”认识不深、不到位，执法意识欠缺，严格规范文明程度有待提高。近年发生的罪犯狱内行凶案件、罪犯脱逃案件、民警渎职案件中多有这方面原因。这在客观上与刑罚执行相对于侦查、起诉、审判环节具有的特定的长时间性、突出的封闭性、特有的执法与生产性质的交织性有关，在主观上与对于新形势下加强监狱警察队伍建设的重要性、迫切性和规律性的认识不足有关。

　　(二)解决监狱行刑困境的治理对策

　　1. 解决监狱行刑理念制度模式的困境。一是在宏观上注重完善刑事立法和刑事政策中的统筹协调工作。不论是修改完善监狱法、制定统一的刑罚执行法，还是在修正刑事实体法或刑事程序法中，应树立一体化的犯罪治理理念与模式，防止发生打击犯罪、追诉犯罪环节与刑罚执行环节的“脱节”，以从根本上解决刑事法治发展内部的供给不平衡的矛盾，有效化解刑罚执行面临的多重困境。比如，当在修正刑事立法或者制定严格监狱罪犯减刑假释制度适用政策时，应对如何避免因此导致的影响罪犯改造积极性、防止过度“监狱化”等问题考虑予以相应救济。应加强全国范围内不同省份押犯的调剂，防止发生长期规模羁押，并应加强押犯数量规模与财政保障统筹、监狱基础设施建设与警力调配的统筹，形成全国刑罚执行资源的有效配置。二是在中观上应注重解决关键性的政策、制度、保障问题。应注重解决困扰监狱行刑的实际问题，多种形式增加监狱警力、优化民警培养机制、强化重点和特殊罪犯的管理改造、加强医疗、物质保障、明确民警因公伤残和牺牲的抚恤救助政策，消除刑罚执行中的短板，使法律功能发挥更充分。三是解决传统监狱治理理念、治理模式与提高刑罚执行水平和社会公平正义的“不兼容” 问题，改变一味强调严防死守、疲劳作战、封闭僵化的管理理念和模式，把习近平法治思想真正贯彻到监狱工作中，实事求是地完善刑罚理念、健全刑罚执行模式，形成外部有机协调制约和内部规范合理的民警成长模式和管理教育罪犯模式。尤其应解决监狱封闭性带来的执法困境。随着社会发展、法治建设的深化，社会公众法律意识不断增强，监狱系统的封闭性越来越不适应、不适宜。应重视解决监狱民警“近亲繁殖”和“监狱亚文化”负面影响，完善领导干部轮岗制度和流动任职制度，防止形成非法利益团体，并通过加大狱务公开力度，使关键执法环节内容受到更加有效的监督，持续保证执法公正。

　　2. 让民警在职业荣誉和事业发展中履职尽责，实现个人价值和法律目标。一是在信息社会乃至万物互联时代要处理好监狱天然封闭性与社会开放性之间的关系，开展执法形象建设，加强正面宣传，促进提高民警队伍职业荣誉感和使命感。要使社会公众了解监狱警察的忠诚和为国家安全社会稳定做出的突出贡献，在最大限度地防范“司法不公” 和“突发事件”的同时，大力宣传“模范典型”和“先进事迹”。应考虑充分调动各方面积极因素，“深化监狱行刑社会化”和完善“刑罚执行社会支持和监督系统”，使其成为监狱执行刑罚的积极支持力量，使社会建设和监狱法治、刑事法治建设成为一体，促进解决这方面问题。二是针对监狱行刑规律和执法特点，完善民警履职保护制度，实行过错责任追究制度，避免以结果为导向的责任追究，既保证执法司法规范公正，又有利于形成激励和保护民警身心健康和职业发展的工作环境和氛围，最大限度调动其工作积极性。同时加强从优侍警和因公伤残和因公牺牲抚恤制度，建立特殊抚恤基金和落实好荣誉制度，激励民警创业奉献。

　　3. 让罪犯在希望中改造，最大限度降低重新违法犯罪率。一是加大国家政策和资源投入，从根本上解决监狱改造和生产的矛盾，包括以监狱产品政府采购支持、适当税收政策优惠、实用劳动技能培训和社会保险帮助、罪犯劳动报酬提升、安置帮教措施完善等方式，减轻监狱压力，纾解困境，提高罪犯重新回归社会的适应和发展能力，更好地维护国家安全、社会稳定和实现法律公正。二是让制度更合理，适用更有效，提高行刑公正性和效率性。监狱工作既是风险管理又是人性管理，为实现“正确执行刑罚”，提高教育改造罪犯质量，应适应形势发展需要，契合教育改造罪犯和预防重新犯罪的规律，从根本上完善罪犯减刑、假释、暂予监外执行等制度，提升制度功能，织密“法网”、消除权力寻租空间，发挥好其应有的社会治理效能。应重点解决罪犯考核中的不客观、罪犯形式化改造、伪装改造和减刑适用过多，对罪犯改造激励作用下降的问题，完善罪犯考核制度和建立可撤销的减刑制度;应解决假释制度适用率过低问题，科学分解“没有再犯罪危险的”法定条件，完善“以审判为中心”的机制，健全“罪犯危险性评估” 制度，完全罪犯改造的全过程证据体系，增强假释制度适用的程序规范性、依据科学性、追责合理性，发挥其在激励罪犯真改造、制约假改造，帮助其尽快适应回归社会，降低重新违法犯罪方面的作用;应改革罪犯暂予监外执行制度，在制度设计上将监外医疗时间不计入服刑时间或限制计入服刑时间，从根本上堵塞这方面的漏洞，提高刑罚执行制度的整体法律权威性。