地方政府环境质量责任的法理与制度完善

　　关键词：政府环境责任;环境质量目标;环境保护;总行为控制;空间环境单元

　　政府环境责任早已引起我国学界的重视①。在生态文明被确定为国家建设的目标之后，尤其是在2014年修订通过的《环境保护法》把本行政区域的环境质量宣布为地方各级人民政府负责的对象之后，政府环境责任再一次引起学界、环保实务界的热烈讨论和高度关注②。

　　相关研究活动留下了较深的思想轨迹：政府环境责任—问责 无须开展深入调研就可以发现这一线索，因为许多作品的标题都在加深这道印痕。(参见：马志娟.生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究[J].审计研究，2014(6)：18;姜木枝.政府生态环境损害责任终身追究制的逻辑起点和理论解析[J].重庆交通大学学报(社会科学版)，2015(3)：26;黄桂花.地方政府生态环境损害责任终身追责制初探[J].商丘职业技术学院学报，2015(1)：28;杨朝霞.论我国政府环境问责的乱象及其应对——写在新《环境保护法》实施之初[J].吉首大学学报(社会科学版)，2015(4)：1;孙法柏.地方政府环境行政问责：功能与制度[J].唯实，2015(9)：65;李立峰.以环境质量为核心的政府环境责任考核建议[J].环境保护，2015(15)：45;葛察忠.环保督查制度：推动建立督政问责监管体系[J].环境保护，2016(7)：24;艾丽娟.城市环境问责问题研究——以大连为例[J].中国名城，2016(2)：23;徐以祥.国家环境保护义务的制度展开——以政府违反环境保护义务的责任制度为切入点[J].安徽警官职业学院学报，2017(2)：5;马海强.政府生态保护环境责任追究制度的发展研究[J].绿色科技，2017(18)：142.)。

　　这一过分“骨感”的思想线路难以全面关照政府环境责任的血肉与灵魂，法学研究的学术规律和《环境保护法》的实践都要求恢复形神具备的政府环境责任。本文想接续学界对2014年《环境保护法》的审读 这里所说的接续仅指对话题的接续，而不是接续政府环境责任这个问题的研究，从21世纪初开始，本文作者就从经济法律责任、环境侵权责任等角度研究环境责任。

　　(参见：徐祥民，呂霞.对经济法律责任独立性的一种解读[J].山东公安专科学校学报，2004(2)：12;徐祥民，吕霞.环境责任“原罪”说——关于环境无过错归责原则合理性的再思考[J].法学论坛，2004(6)：17.)2007年指导博士研究生孟庆垒把环境责任确定为博士学位论文选题，该学位论文进入本文作者主编的“生态文明与法制变革文库”，书名为《环境责任论——兼谈环境法的核心问题》(法律出版社2014年版)。，以地方政府环境质量责任为中心，对政府环境责任做加深认识的努力。

　　一、地方政府环境质量责任的宪法(文本)根据

　　生态文明建设离不开政府的推动，建设生态文明的基本法制保障是环境保护法 生态文明是人与自然和谐的文明，是在环境友好型社会的基础上建立的文明。然而，不管是对环境友好的行为，还是环境对社会友好的状态，都不容易实现。

　　本文作者认为，环境友好型社会建设、生态文明建设，都需要法律强制力的规范和支持，而提供这种规范和支持的法律主要是环境法。(参见：徐祥民，梅宏.环境友好型社会建设的法制保障[J].当代法学，2010(4)：129.)为了给环境友好型社会建设、生态文明建设提供足够强劲的支持，国家需要做的是审视现行环境法是否能够为环境友好型社会建设、生态文明建设提供规范和支持的任务，以及怎样才能使之胜任这样的任务。(参见：徐祥民，高益民.从生态文明的要求看环境法的修改[J].中州学刊，2008(2)：2.)。作为生态文明建设之法制保障的环境法不能不向政府施加责任，2014年修订通过的《环境保护法》做了这样的责任设计。

　　其第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”我们可以把该规定中的责任称为地方政府环境质量责任。不过，2014年《环境保护法》中的这一规定不只是生态文明、人民政府、法制三者之间关系的法律化，不只是对提高环境质量的民众呼声的回应，它也是对我国《宪法》相关规定的立法表达。

　　我国《宪法》 2014年修订《环境保护法》时，我国《宪法》经历的最后一次修订是2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议所做的修正。为行文方便，做此简称。第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

　　第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这两条共三款主要做了四项国家意志宣示：第一，国家保障自然资源的合理利用;第二，国家保护珍贵的动物和植物;第三，国家保护和改善生活环境和生态环境;第四，国家组织和鼓励植树造林，保护林木。从字面上看，这些规定指向环境保护的三个领域，也就是环境保护法所规范的三个领域，即防治污染、防治资源损害、防治生态损害 环境保护法有环境保护事务法和手段法两个“方阵”。

　　在这两个“方阵”中，事务法“方阵”有四个分支，其中包括污染防治法、资源损害防治法、生态损害防治法和自然地理环境损害防治法。(参见：徐祥民.环境与资源保护法学[M].2版.北京：科学出版社，2013：28-30;徐祥民.中国环境法制建设发展报告(2010卷)[M].北京：人民出版社，2013：55-107.)。以我国《宪法》的表达习惯来表述这三个领域，就是国家防治污染、国家防治资源损害、国家防治生态损害，概括起来就是国家防治环境损害，或国家保护环境。

　　这是庄严的国家意志宣示!这三项国家意志宣示，既没有赋予公民和其他社会主体以权利 一些环境权利论者摘引《宪法》的此类规定作为宪法规定环境权的依据，那是对《宪法》的误读。，又没有向他们施加具体的义务;既没有向具体的国家机关或部门授予权力，又没有向具体的国家机关或部门施加具体的义务，而是规定了国家的使命、国家前进的方向 也可以说是确定了国家的基本政策，即基本国策。本文作者认为，宪法的基本职能之一就是确定国家基本方针政策，并把我国《宪法》保护环境的宣示归纳为国家环境保护政策。

　　(参见：徐进，赵雪刚.略论宪法的基本功能[J].山东大学学报，1998(2)：72;徐进，闫国智，郭景华.宪法学原理[M].北京：法律出版社，1998：365-370.)马波先生也把我国《宪法》关于环境保护的规定看作对“国家职能”的“定位”。(参见：马波.论政府环境责任法制化的实现路径[J].法学评论，2016(2)：158.)。把保护环境确定为国家使命、国家前进方向，其显性的法律结果是明确了作为国家之政治组织形式的政权机关的责任，即处于《宪法》规制下的政权机关 所有的国家机关都由《宪法》创立或根据《宪法》的规定或精神组建，它们对于《宪法》来说都是“内在”的。

　　(参见：徐祥民.运行的宪法[M].北京：北京大学出版社，2015：7-10;徐祥民.略论宪法的特征[J].烟台大学学报，2001(1)：36.)应当努力实现国家的使命、循守国家前进的方向。依据这些宣示，作为国家政权机关之组成部分的地方各级人民政府负有防治污染、防治资源损害、防治生态损害的职责。环境质量是可以统摄污染防治效果、资源损害防治效果、生态损害防治效果的质量。在环境损害十分严重的中国，环境质量是通过防治污染、防治资源损害、防治生态损害等实现的质量，是由污染防治、资源损害防治、生态损害防治等工作的开展情况所决定的质量。

　　地方政府防治污染、防治资源损害、防治生态损害的责任就是对环境质量的责任，用一个动态的词语来表达，就是保护环境(防治污染、防治资源损害、防治生态损害)的责任。《环境保护法》第6条宣布的地方政府环境质量责任不过是对我国《宪法》宣示的职责的立法宣告，是对《宪法》隐含的责任的明确宣告。

　　推荐阅读：《北方环境》(双月刊)创刊于1989年，现用名为：环境科学与管理，由内蒙古自治区环境科学研究院;内蒙古环境检测中心站主办。