跨区域综合交通运输网应急预案编制技术研究

　　摘 要：为减少突发事件的危害，满足各区域的应急需求，结合跨区域综合交通运输网的特点，针对突发事件下跨区域综合交通运输网，进行应急救援预案编制技术研究。阐述了跨区域综合交通运输网应急预案编制的技术路线，明确应急预案的核心要素与编制步骤，提出了“总体预案+应急行动指南+ 专项预案”的跨区域综合交通运输网应急预案结构模式。该预案编制技术能够对突发事件下跨区域综合交通运输网应急救援的预案编制提供有效的参考和科学的指导。

　　本文源自交通运输工程与信息学报 发表时间：2021-03-12 《交通运输工程与信息学报》杂志，于2003年经国家新闻出版总署批准正式创刊，CN:51-1652/U，本刊在国内外有广泛的覆盖面，题材新颖，信息量大、时效性强的特点，其中主要栏目有：文献综述、简报、专题研究等。

　　关键词：跨区域;综合交通运输网;应急救援;预案编制

　　0 引 言

　　突发事件因其不可预见性和扩散性，对人民的生命财产造成威胁。在区域化发展和综合运输网逐步成型的大环境背景下，突发事件对部分交通运输网也产生巨大破坏，如 2008 年，我国南方发生的重大雪灾、汶川发生的地震，均造成多个省份铁路、公路、民航大面积中断，救援人员、机械装备和应急物资无法快速进入灾区，而受灾群众又无法及时撤离，各区域内部已经无法满足救援需求。因此，跨区域综合交通运输网应急救援可行且必要。它能够快速打通应急救援要道，多种运输方式跨区域的配合直接提高突发事件的应急救援效率，同时有利于充分发挥综合交通运输的运能优势，实现各区域的资源共享和跨区域协同救援。

　　跨区域综合交通运输网应急救援预案是有效开展救援的重要指导，其明确了各区域铁路、公路、航空、水运、管道运输的应急程序和参与应急人员的职责，能够实现区域间各种交通运输方式的相互配合、紧密衔接，使得应急救援前期准备、应急救援处置、救援后的系统恢复有章可循、有据可依，为应急救援提供行动计划和实施指南[1]。目前，交通运输部提供的《交通运输综合应急预案》仅包括公路、水路相关综合运输应急保障的事件，与铁路、航空的衔接并不紧密。通过对跨区域综合交通运输网应急救援预案编制技术的研究，可为应急救援预案的编制提供指导性意见，能够提高跨区域综合交通运输网的应急响应能力与应急保障能力。

　　1 应急救援预案编制原则

　　跨区域综合交通运输网应急救援预案编制原则有以下 5 点：

　　① 合法性原则

　　编制应急预案的主要依据是现有应对突发事件制定的各种法律法规、制度条令和标准办法。需要满足《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国航道法》、《中华人民共和国民用航空法》等。

　　② 完整性原则

　　跨区域应急救援预案的完整性应该体现在：文件体系完整、预案功能完整、应急程序完整、适用范围完整。在预案编制时，要综合考虑到铁路、公路、水运、航空多方式、多部门的规定与功能特性，保证应急救援的相关程序与内容有所依据，便于应急救援行动的展开与衔接。

　　③ 衔接性原则

　　横向上，跨区域应急救援是因为突发事件发生超出一定的区域限界，需要两个及以上的区域进行应急救援行动的配合衔接，所以应具备一定的程序衔接性。纵向上，各职能部门在应急救援行动中需要依据应急处置程序，按顺序采取救援行动。

　　④ 科学性原则

　　跨区域综合交通运输网应急救援预案应依据国家的法律、应急法规及明文要求进行编制，必须保持科学合理的态度，充分细致的调查统计，展开科学的分析与论证。

　　⑤ 精准性原则

　　应急救援预案应随着时间、路网结构等因素的变化及时更新，保证其精准性、合理性，并在每次使用预案后及时反馈信息进行调整修订。

　　2 应急救援预案编制总体思路

　　2.1 预案编制技术路线

　　完善的应急救援预案应该有系统完整的设计、标准化的文本文件、行之有效的操作程序和持续改进的运行机制[2]。因此，跨区域综合交通运输网应急救援编制的技术路线大体可分为前期准备、预案编制制度设计、预案编制 3 个阶段[3]，如图 1 所示。

　　① 前期准备阶段。前期准备阶段主要是调查与评估，它是预案编制必要的工作阶段。该阶段需要预案编制小组收集各种资料并进行实地调研，结合全国各区域划分以及不同运输方式布局分析研究。对重大突发事件进行危险评估，运用危险危害因素辨识、事故后果模拟计算、风险评价等技术模拟仿真和理论分析[3]。

　　② 预案编制制度设计阶段。它是跨区域综合交通运输网应急预案编制的重要阶段，由预案编制团队分析现阶段跨区域综合交通运输网管理体制与运行机制的不足，设计重大事故应急救援组织体系，建立重大事故应急救援运行机制，实现应急救援的统一指挥、分级响应、资源共享、协同处置[4]。

　　③ 预案编写阶段。应用系统安全工程理论与技术建立跨区域综合交通运输网应急预案的结构框架，确定其核心要素。系统描述跨区域综合交通运输应急过程包括预防预警、应急处置、后期恢复、应急保障、监督管理等应急程序[5]，并通过应急救援培训和应急演练检验应急预案的科学性和精准性，发现问题及时总结修改。

　　2.2 预案编制核心要素

　　应急预案的编制构建了突发事件下跨区域、多部门应急联动响应模式、应急救援组织管理体系以及应急管理合作机制等，为跨区域、跨部门之间协调、沟通和授权提供了有效方式，为充分利用不同地区、部门的社会资源实施救援提供了条件。使突发事件下跨区域综合交通运输网救援资源配置与调度高效、有序地进行，使各部门协同配合，快速、精准地调度分配应急物资是提升跨区域综合交通运输网救援效率的关键，其核心要素如表 1 所示[6, 7]。

　　依据跨区域综合交通运输网应急预案核心要素，系统地编制预案能够实现应急救援集中管理、统一指挥、规范运行、标准操作、反应迅速[8]。

　　3 跨区域综合交通运输网应急救援预案结构模式

　　根据跨区域综合交通运输网的实际情况，结合突发事件应急救援需求，提出跨区域综合交通运输网应急预案可采用“总体预案+应急行动指南+专项预案”的结构模式[9]。

　　总体预案从应急救援整体进行描述说明，按照逻辑顺序排列主要涵盖应急预防、突发准备、应急救援响应与救援、应急恢复四个阶段的内容[10]。总体预案指的是突发事件下总体应急流程和各职能部门应急救援工作的具体流程。

　　应急行动指南是跨区域综合交通运输网应急救援预案的核心，是对应急救援总体预案的详细补充说明，包括标准应急行动程序和应急行动处置方案。标准应急行动程序是经与国家应急管理部、中华人民共和国交通运输部协调沟通后，针对各指挥层与领导部门在应急管理全过程中的职责与作用而编制的具体行动指南，更加侧重救援行动的指挥。应急行动处置方案是由国家铁路局、中国民用航空局、公路局、水运局及其所管辖的子局的各部门负责编制的各种交通运输方式在突发事件下不同种类的救援行动方案，同时注重救援过程中不同运输方式间的衔接与配合，更具体化、现场化，侧重救援行动的实施。

　　专项应急救援预案是针对某些特定的突发事件、某些特定的应急部门制定的应急救援保障方案，有针对性地对应急救援行动进行阐述与指导。专项预案与总体预案会存在内容交叉，但专项预案的逻辑更加清晰，程序更加严谨，有较强的针对性与精准性。

　　总体预案、应急行动指南、专项预案这三部分紧密衔接、互为补充，构成了一个整体，使预案的结构从整体到局部，层次更清晰，内容更全面。

　　4 跨区域综合交通运输网应急救援预案编制要点

　　4.1 应急预案编制步骤

　　① 建设应急预案编制团队。

　　由科研工作者、使用预案的管理层各部门领导、从事相关应急现场工作的人员组成的应急预案编制团队进行预案的编制工作，保证了应急救援预案能够满足各方需求，同时切合现场实际的需要，能够提出科学合理的预案修改建议。

　　② 对各类突发事件进行危险分析。

　　根据突发事件的特点对各类突发事件进行分级分类、危险识别及预警响应，为实现阻断灾害链、缓解和降低灾害后果提供机理支撑[11]，是应急救援预案编制的基础。危险分析可分为危险源辨识和风险分析。其中，风险分析是对人员、设施、环境三方面受到迫害影响程度的综合评价。加快推进国家层面的风险分析工作，构建突发事件基础场景，是预案编制工作的中心[12, 13]。

　　③ 明确应急响应级别。

　　④ 确定应急行动程序及各应急部门职责。

　　突发事件的应急行动程序应包括指挥和控制、信息发布、紧急疏散和现场救援、灾害恢复及后勤管理与支援、应急救援保障等内容。应急部门职责描述了指挥层领导、各职能部门人员、现场专业救援队伍等的具体应急任务与工作要求。不同运输方式救援分类管理、分级负责，条块结合，在小组负责人的领导下，实行行政领导责任制，充分发挥各专业应急指挥机构的作用。

　　⑤ 预案的具体编制。

　　⑥ 预案的审查、演练、实施与修订。

　　4.2 应急救援运行机制建立

　　建立科学的工作机制是应急救援体系有效运行的关键，因此，跨区域综合交通运输网应在现有各运输方式应急组织的基础上，联系通信、公安、消防、武警、医疗、新闻、民政财政、气象地质、安全监管等部门建立多部门为一体的跨区域综合交通运输网应急救援运行机制[14, 15]，如图 2 所示。加强主体责任单位管理为主的应急队伍建设，建立联动协调制度，充分发挥各乡镇、机关、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制[16]。

　　其中，应急联动中心由交通运输部应急领导小组指挥，主体责任单位包括交通运输部公安局、路网监测与应急处理中心，交通运输部水运局、海上搜救中心，铁路总公司调度指挥中心，中国民用航空局空中交通管理局。

　　5 结 论

　　突发事件发生时，为保证跨区域综合交通运输网第一时间有序精准地开展应急救援工作，必须要有应急救援预案作为支撑。通过对跨区域综合交通运输网应急救援预案编制的思路、结构和要点的研究，有以下几点结论：

　　① 编制跨区域综合交通运输网应急预案时，应遵循前期准备、预案编制制度设计、预案编写的技术路线，前期准备是基础，制度设计是关键，预案编写是核心。

　　② 编制跨区域综合交通运输网应急预案时，应注在重大突发事件危险评估、应急资源布局、应急能力评估的基础上，结合综合交通运输网的实际，设计应急组织架构和应急救援运行机制。

　　③ 编制跨区域综合交通运输网应急预案时，注重区域间不同运输方式的衔接，跨区域救援将会有效地改善现有区域应急无法满足应急救援的现状，同时综合交通运输网将会有效结合各种运输方式进行路网应急救援、提高应急救援的效率。

　　④ 编制跨区域综合交通运输网应急预案时，可采用“总体预案+应急行动指南+专项预案”的预案结构模式进行编制，预案编制技术的研究可为应急预案的编制提供可靠的依据。