城市管理若干问题研究

城市管理是城市发展必不可少的一个环节。随着社会经济的不断发展，城市的建设速度也越来越快，城市的面貌也在发生着翻天覆地的变化。人们在享受城市发展带来的各种成果时，也遭遇了城市管理的各种问题，诸如流动人口增加、交通拥堵、环境恶化、贫富差距大等。城市的发展在于建设，建设到位则需要管理，管理则需要协调城市发展的方方面面，宏观的管理体制和微观的管理方法相结合则是突破城市发展问题的关键。在城市发展的历史长河中，城市管理者对于城市管理的内涵把握要与时俱进，善于解决新问题、更新新观念。城市管理应该理清思路、找准内涵、突破误区、立足现实，在实践中发展和升华。

一、城市发展中城市管理的内涵

城市发展中的城市管理是城市的系统管理，管理的主体、客体、管理手段等方方面面构成了整个城市管理的内涵。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。城市管理注重的是多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，主要包括城市社会管理、城市经济管理、城市规划管理、城市的生态环境管理等。

１．城市管理以满足市民需求、城市和谐发展为目标。城市的发展水平和居民生活水平的和谐平衡是城市管理追求的重要目标，管理主体通过各种手段调整经济发展过快所导致的生态环境破坏，或经济发展过慢所导致的人民生活水平较低等状态来达到这样的目标。城市管理在满足居民对于城市发展的需求，以及协调居民生活和城市经济发展的关系后，则追求城市的和谐发展，和谐发展注重的居民生活幸福、城市环境优美、经济较为发达等城市发展的主要方面的提升。不断创新城市管理最终是要达到城市居民生活幸福、城市和谐发展的目的。

２．城市管理以以人为本、可持续发展、效能管理为主要原则。坚持以人为本的原则，就是要坚持“一切为了人民，一切依靠人民”的城市思想，主要是提高城市人口的文化素质、思想道德素质和身体素质，使城市居民自觉遵守社会公德和规范，使城市人口能够适应知识经济时代的发展要求，有充沛的精力投入到城市的建设和发展事业中来。坚持可持续发展原则，就是城市的管理和建设，既能满足当前居民物质文化不断提高的需求，又能满足子孙后代的发展需求，要求城市管理者合理利用土地等资源要素，协调城市人口增长、经济发展和环境保护的关系，使城市在良性的轨道上持续发展。坚持效能原则，就是在城市管理过程中，以最小的成本取得最大的成果，实现城市发展的经济效益、环境效益和社会综合效益的有效统一。

３．城市管理以政府、市场与社会的良性互动为机制。城市管理在重视对复杂系统的管理科学认识基础上，应重视城市管理各能动主体的参与，通过建立政府、市场与社会的良性互动机制为市民提供优质高效的城市公共产品与服务，建立和谐的城市管理新模式。通过政府、市场、社会的联动机制来主导城市管理，能更好的对城市进行有效、合理、全面的管理，从而促进城市的良性发展。

二、城市管理上的认识误区

１．重基础设施建设，轻城市管理。城市基础设施建设（下称“城市建设“）和城市管理是一对矛盾，它们既互相依存，又互相分离。而在城市发展中，城市建设的主导者存在重建设轻管理的现象，造成由于城市管理的落后，导致了城市基础设施运行效率低等问题，在一定程度上影响了城市现代化水平的提升。城市建设、城市管理与城市发展的关系是一种线性逻辑关系。城市管理、城市建设、城市发展的关系呈现三种线性关系，分别为Ａ线、Ｂ线和Ｃ线，Ｂ线是城市发展的正常态势，Ａ线和Ｃ线则是偏离城市正常发展的两种态势。城市发展是建立在“城市建设—城市管理”的二维体系下呈现的不断攀升之势，则为图中的Ｂ线。城市的发展可以用三个阶段来涵盖，分别是城市低等发展阶段、城市中等发展阶段和城市高等发展阶段，这三个阶段是伴随着城市建设和城市管理两个元素的状态来决定的。Ａ线则反映了城市发展“重城市建设，轻城市管理”状态下呈现的城市发展之势，Ｃ线则是反映了城市发展“重城市管理，轻城市建设”状态下呈现的城市发展之势。所以，对于城市发展中的城市管理和城市建设应该都成为主要的元素，不可过于倚重单方面的投入，而造成了城市的畸形发展。

２．重政府单一科层管理，轻多主体综合治理。传统城市管理模式下，政府部门为单一管理主体，社会和公民参与度低，管理方式粗放，管理效果不理想，效率较低。由于我国长期受计划经济体制的影响，政府包揽了许多不应该直接承担的责任，单纯的把城市管理归结为政府管理是非常片面的，而新形势下的城市管理更注重的是如何协调城市主体之间的利益问题，城市的发展更多是建立在城市综合治理基础上的，强调以政府为主导，多主体共同参与治理的城市治理模式。

３．重增强经济能力，轻城市发展的和谐统一。我国城市管理的深层观念一直认为城市管理的目标是单纯地维持城市的秩序稳定或者单纯地增强城市的经济活力，而忽略了城市秩序和活力的协调统一。城市管理的核心是根据城市社会需求，最大限度的整合城市发展各种资源，达到城市发展的最佳状态。城市管理应该树立以市民为导向的城市营销和社会营销意识。传统的城市管理理念注重的追求城市的稳定和增强城市经济活力，在这样的目标驱使下，城市管理忽略了城市发展的生态环境问题、城市发展秩序问题以及城市的和谐问题等，从而导致了城市管理效率低下，城市公共服务跟不上市民身心需求等城市发展的矛盾问题。

三、城市管理在松阳的实践探索

城市发展需要城市建设与城市管理的携手并进，城市管理在城市的发展中起到追波推澜的作用，在实践中探索和把握城市管理的方向是城市可持续发展的必要环节。松阳县以“田园城市”理论为指导，利用现实基础和有利条件打造“田园松阳”，城市转型中，围绕创新政府管理手段等多方面对城市管理进行了探索和实践。

１．以科学发展观为指导，创新政府管理手段。在科学发展观的指导下，“先建设后管理、先发展后治理”的城市发展理念逐渐演变为可持续发展、以人为本、统筹协调等理念。政府在城市管理中仍然是处于主导的位置，统筹城市发展的方向和管理的过程，需要以科学发展的理念为指导，创新城市管理手段，实现城市的可持续发展。传统城市管理手段是以经济、法律、技术等为主要的手段，当前城市管理手段应在此基础上不断与时俱进，加以创新，利用新兴科学技术，引入信息化、网络化等新型城市管理手段。松阳县政府通过设置在线县长信箱，方便市民对于城市相关问题进行建言献策，提炼政务微博特色，促进服务型、智慧型政府网站建设，提高政府网站国际化水平和中文政务域名的应用能力。城市路网交通拥堵问题，通过建立城市数字化、网络化管理系统，利用“数字城管”进行车辆追踪，城市交通电子眼进行及时跟拍等，提高城市交通管理的效率和优化城市交通布局，在一定程度上缓解了城市路政管理、交通管理压力，有效提高了城市的综合整治效率，改善城市多方面管理效率低下的现状。

２．统筹城乡一体化，推进城乡综合治理。李克强总理在十二届全国人大一次会议上强调“新型城镇化是现代化的必然趋势，是以人为核心的城镇化，必须和农业现代化相辅相成”。城镇化的发展要求城市管理要统筹城乡一体化，把乡村纳入到城市管理的范畴当中，增强农村发展活力。城市的发展与乡村的发展是相辅相成的，城市管理出现的问题也会一定程度上转嫁到乡村，所以，统筹城乡一体化，推进城乡综合治理是城市管理的重要方向。松阳打造“田园城市”，其核心就是统筹城乡一体化发展，在管理松阳城区的同时，也充分认识到美丽乡村建设纳入到城市泛管理的重要性。在城乡路网建设管理上，重点打造环松古平原绿道网建设，以点带面串联松阳城区的明清古街、黄家大院、延庆寺塔等诸多历史文化遗产，以及乡村数量庞大的古村落、古民居等历史古建筑，制定合理的保护和利用方案，统筹协调城乡历史文化资源，完善管理和保护的机制。在城乡违章建筑上，政府通过“三改一拆”等重点工作，建立县领导联系乡村群众机制，积极调研农村的情况，统筹构建城乡“无违建”一体化，为村民解决实际问题，为美丽乡村的创建和管理提供了较大的推动力。在城乡事务管理上，切实转变“乡村事务交给乡村，城里事务交给城里”的管理思想，统筹城乡一体化管理，乡村的发展奠定了城市发展的基调，积极发挥乡村在城乡管理中的重要作用，探索新机制、创新新手段来促进美丽县城和美丽乡村的建设。

３．发挥社会组织作用，引导公众参与治理。传统城市管理模式是以政府为核心单一管理模式，随着城市发展的复杂化，以城市政府为主体的单中心治理应该向政府、市场、社会、公众共同参与的多中心治理转变，政府应削减垄断所有的公共事务治理权，推进公用事业的社会化。组织各种团体和公众参与政府在城市管理中垄断的公用事业，可以减少公共部门和私营企业的合谋机率，提高公用产品供给的效率。田园松阳的建设通过公众和社会组织的参与，政府和公众之间信息的双向互动，相互交换意见，充分体现政府与公众是相互制约、相互监督的关系，共同维护社会公众利益。松阳民政局登记的社会组织有１２０家，其中社会团体８６家，涉及茶叶、香榧、松香、烟叶、养蜂、养鱼、印刷、观赏石、食品加工等多个产业；民办非企业单位３４家，主要分布在教育、科技、体育、卫生等领域。政府通过搭建民生热线、网络论坛、提供志愿者服务等公众参与城市管理的平台，充分发挥社会组织的作用，利用社会组织来参与城市管理，弥补政府在公共事务领域的不足，让政府和社会之间在城市管理上形成良性互动关系，共同促进城市和谐、进步和经济发展，提高城市的综合竞争力和人民的生活质量。

作者：宋昭君 单位：浙江省松阳县人民政府办公室