西方公共管理理论转向及启示

在快速变迁与高度竞争的国际环境中，世界各国均力求通过公共管理改革来提升国家竞争力。20世纪70年代以来，英、美等西方资本主义国家的公共管理理论随着经济、社会的深刻转型经历了由“传统公共行政”向“新公共管理”的范式转换。然而，在风靡全球30余载以后，曾作为主导范式的“新公共管理”理论并未兑现其承诺的改革成果，没有真正实现其预期的效率提高和成本节省，甚至在实践和理论上面临着认同危机，正在或者即将取而代之的是一种新的范式———“后新公共管理”。本文旨在通过对“新公共管理”理论缘起、衰落以及最新进展进行梳理，并结合其最新转向探寻对当下中国政府改革带来的启示。

一、新公共管理的缘起、特点及其衰落

“新公共管理”缘起于20世纪70年代末，英国、美国等西方国家先后出现强大的民意压力，要求推进行政改革，提升政府绩效，改善公共服务质量，以英国、美国为代表的西方“新自由主义”国家掀起了一场声势浩大的“政府再造”运动。1989年，英国著名行政学家克里斯多夫•胡德(ChristopherHood)首次用“新公共管理”对澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国的政府改革进行总结，并将这一新的西方国家政府改革模式称作“新公共管理典范”，预测“新公共管理”将是未来发展的大趋势。

①“新公共管理”在很大程度上被看作是一个发达国家尤其是“盎格鲁—撒克逊”国家现象。由于公共管理改革依赖于特定的管理环境，在不同的国家有着不同的理论指引和具体实践，因此，从严格意义上说，“新公共管理典范”一开始就不是一个单一的理论模式，而是一个由来自不同国家的公共管理改革理论所形成的理论体系。用克里斯多夫•胡德的话来说，“新公共管理”就是“一个为了方便起见而做的标签”①。所谓的“新公共管理”在不同的国家有“企业家政府”“市场化政府”“国家中空化”以及“后官僚制典范”等不同称谓，而在德语世界更多地将其称作“结果导向的公共管理”，强调由关注过程到重视结果的根本性转变。克里斯多夫•胡德将“新公共管理”的特质归纳为:公共部门管理专业化;让公共管理者承担管理责任;设定明确的目标和绩效测量标准并严格进行绩效测量;重视实际成果甚于关注过程或程序;对公共部门进行拆分与重组，破除部门间藩篱;引入市场竞争机制，降低管理成本，提高服务质量;强调吸收和运用私营部门管理方法和风格，重视资源的有效利用和开发。

②20世纪80年代以来，在公共管理的实践和研究中，“新公共管理”理论在国际上产生了广泛影响，并在一定程度上推动了全球诸多国家的公共管理改革。从缘起的背景来看，主要体现以下特点:首先，经济全球化要求西方国家进行积极改革，以提高政府竞争力。当今时代最主要的特征之一就是经济全球化。随着世界各国被纳入到国际市场体系中，国家间的联系更加紧密，国际竞争与合作比以往任何时候都加强了。为了在国际经济分工和全球资源利用中占据有利地位，世界各国都在不断推进以政府改革为主导的公共部门改革，以政府能力建设为核心推动国家竞争力建设。其次，新技术革命尤其是信息革命使西方国家先后进入后工业社会，为建立高效、灵活、透明的政府创造了可能。20世纪90年代以来，发端于美国的以互联网全球普及为标志的信息化革命使信息的传递变得越来越简便、廉价、快捷。Web服务由前期的Web1．0逐步过渡到当前的Web2．0。随着人工智能、语义网、地理映射网、物联网以及3D技术的广泛运用，Web服务将迈入Web3．0时代。以计算机网络和通信技术为先导的现代信息技术的飞速发展为实现政府组织结构优化重组和工作流程的再造提供了重要的技术支撑。再次，经济、社会的变化要求西方国家提供更加质优价廉、高效便捷的公共服务。20世纪70年代，西方各国由于“福利国家”负担过重导致财政赤字，紧接着的两次石油危机导致西方国家经济全面衰退，其严重后果最直接的表现就是税收急剧减少，财政吃紧。在这样的情况下，公共需求非但没有减少反而与日俱增，迫使英、美等国扩大政府规模以致机构臃肿、效率低下，加之政府在吸毒、犯罪、失业等社会问题面前几乎束手无策，招致社会的普遍不满。随着经济的不断发展，西方国家的人民生活水平不断提高、人均寿命增长、老龄化加剧对养老、社会保障等公共服务提出了更高的要求。最后，西方国家私营部门的改革实践为改变官僚制政府机构臃肿、效率低下的局面提供了借鉴。从根本动因来看，“新公共管理”滥觞于对传统官僚制政府绩效低下的不满。在西方世界，理论界和实践家纷纷将矛头指向官僚制政府自上而下、等级分明、僵化死板的组织结构所导致的机构臃肿、墨守成规、效率低下，主张将商业机制和市场机制引入到公共部门中以提高管理水平和服务质量。欧文•休斯(OwenHughes)一针见血地指出:“传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。”③陷入财政危机、管理危机、信任危机泥淖的英、美等西方国家开始对传统公共行政进行反思和改革，建立自治机构并放松预算和财政控制，实施各种形式的公共服务内部分散化管理，越来越多地引入市场机制，以寻求塑造“花钱更少、办事更好”的政府的救治良方。

如前所述，“新公共管理”从一开始就被认为是一个并不严谨且饱受诟病的范式。来自学术界的质疑主要有以下几个方面:一是对人性所作的片面假设导致对公共精神的消解。“新公共管理”主要以公共选择理论、管理主义、委托代理理论、交易成本理论以及新制度经济学为理论基础，建立在“经济人”的人性假设之上，将公共部门雇员看作是理性的个体效用最大化者。追求经济、效率、效能(Economy，Efficiency，Effectiveness，即3E)的新泰勒主义取向对工具理性的推崇导致对公平、正义、民主、公民权、个人美德、公共利益、公共责任等公共价值的侵蚀、破坏，忽略了对人自身的终极关怀。二是对市场的过度崇拜混淆了公共部门与私人部门的宗旨。“新公共管理”认为公共部门与私营部门在管理上并无本质差别，主张利用基于市场的、灵活的、具有回应性的企业家政府取代旧的、僵化的官僚制政府。市场化的取向不仅贬低了政府的作用，而且成为滋生腐败的温床，甚至也成为政府放弃公共服务职能的冠冕堂皇的说辞。三是对传统官僚制的批判导致新的组织结构限度问题。作为对官僚制组织的摒弃，西方国家广泛地建立起形式多样的分权化执行机构或半自治的分散性独立机构，虽然在一定程度上解决了传统官僚制组织的结构问题，但同样带来了政府流程破碎化和机构高度裂化的问题。

一项公共服务被人为地切割成诸多环节，政府各职能机构之间缺乏有效的协调和整合，加剧了公共服务的碎片化。与此同时，政府机构裂化导致“政府空心化”使政府职能“悬浮”，政府权力碎片化大大削弱了政府控制力。四是不恰当的“顾客”隐喻导致公民角色错位。“新公共管理”受竞争意识、效率和客户满意的市场原则启发，将私人部门的管理技术引入到公共部门，并预设“顾客就是上帝”，把政府与公众的关系简单化为服务提供者与服务接受者的关系。政府在驾驭公共服务“这艘大船”之时却忘记了“船的主人是谁”。其结果是公众被边缘化，难以参与到公共服务过程中来，不但使公众的民主公民权被“善意地”剥夺，而且使公共服务与需求脱节，提供了大量无效的公共服务。自20世纪90年代中后期始，英、美、澳大利亚、新西兰等国家先后推行了不同于“新公共管理”改革的新一轮政府改革，公共管理理论与实践的发展进入“第六波”浪潮。①这一改革趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为“新公共管理改革先锋”的国家非常明显，而且在其他并没有推行“新公共管理”改革的同家也日益显现。

二、新公共管理理论转向:“后新公共管理”的意涵

一些西方学者认为当前的理论已经超越了“新公共管理”，已经处于“后新公共管理”时代。如:佩尔•拉格雷德(PerLgreid)等人提出要“超越新公共管理”②;帕特里克•邓利维(PatrickDunleavy)等人得出“新公共管理已死”③的论断;欧文•休斯甚至认为“新公共管理”是一个从来没有出现过而应该被完全抛弃的术语。④但无论从理论还是实践上看，所谓的“后新公共管理”并不是一个成熟的理论范式，而是学界在对“新公共管理”批判基础之上形成的较为集中的观点和共识。这些观点和共识的确在西方公共管理学界产生了深刻的影响，并在实践领域也形成了一条明显区别于“新公共管理”的路线。总体而言，作为建立在对“新公共管理”批判基础上的理论延伸，代表性的理论主要有以下几个方面:

1.“新韦伯主义国家”(Neo－WeberianState，NWS)。“新韦伯主义”自20世纪70年代起就见诸政治学、社会学和公共行政学的相关文献。“新韦伯主义”分析框架是工具理性取向的，通常强调政府及其行政系统的重要作用。随着“新公共管理”在中东欧这一强调从效率向有效性根本转变的地区的失败，人们意识到一个强国家结构比以往任何时候都更有必要。沃尔夫冈•德雷克斯勒(WolfgangDrechsler)发现:一些国家尤其是法国和德国等欧洲国家并未真正采用“新公共管理”模式。⑤他们建议用“新韦伯主义国家”的欧洲范式来代替英语的“新公共管理”范式。他们认为:国家是解决全球化、技术变化、人口变化以及环境威胁所导致的新问题的促进者;代议制民主作为国家机器的合法化元素是有缺陷的，政府应通过一系列的协商途径与公民进行更多的磋商以弥补代议制民主的不足;传统公共行政关注规则、程序的内部取向并未带来效率和服务质量的提高，应转向以满足公民需求和愿望为旨归的外部取向;在管理政府资源方面，应完善相关法律并强化对结果和事后控制的关注，鼓励达成结果而不仅仅是正确地按流程办事。

2.“新公共治理”(NewPublicGovernance，NPG)。随着社会问题变得越来越复杂，公众对政府提出了越来越多的期望和要求，治理的复杂性和碎片化程度不断增加。任何国家都不可能由一个单一组织来解决所有的公共问题，而需要合作和协作。在“治理”语境下，公共服务提供者不再局限于公共机构，而是一个由政府、公众、非营利组织以及营利组织等多方利益相关者形成的网络联盟。参与的、互动的、组织间的、间接的治理形式正在许多西方民主国家尤其是那些具有强大国家和组织良好的公民社会的西北欧国家呈现。“新公共治理”超越了管理主义和市场取向，强调伙伴关系、网络、联合服务和新的合作方式，通过采纳更具参与性和协作性的治理来提高公共决策和公共服务，是政府与公民社会之间的新型关系模式。“新公共治理”认为通过对复杂网络的管理，公民可以在许多方面变得积极，形成合作生产的关系，使多重利益相关者为了实现共同的目的在相互依存的场景下展开广泛的纵向和横向合作。与此同时，各国政府开始将自己重新定义为通过市场机制实现“价值链”的“促进者”，而不是通过拥有、经营和生产一切来自给自足。

3.“公共价值管理”(PublicValueManagement，PVM)。“公共价值管理”理念源自马克•穆尔(MarkH．Moore)首次提出的公共价值创造框架，强调公共管理过程中价值创造的积极作用。①在这一框架中，公共价值被视为公共部门的指导原则。“公共价值管理”向公共管理者提出了三个核心问题:公共服务的目的是什么?应该为谁负责?如何知道公共服务是成功的?该模式在对公共利益、公共服务精神的本质、管理者的角色、民主进程的贡献的理解上与传统公共行政以及新公共管理所持的立场相反，强调公共组织绩效应重点关注三个方面:实际服务的提供、社会目标的达成、组织信任与合法性的维持。简言之，公共价值基于以下考虑:服务效果是回应公众喜好的最好方式。公共价值作为公共管理的核心目标，必须回应宪法与法律、社会价值观、政治规范、专业标准和公民的利益，满足外部问责的需求，促进内部问责意识增强并学习如何改进绩效。从这个意义上说，公共管理者的角色是帮助建立一个集体的、共同的公共利益概念，而不仅仅是对个人喜好的聚合。因此，在民主政治下，公共组织的首要职责就是指导公共辩论和机构间的谈判，“公共价值管理”模式的实践立足于被称为对话、交流的网络化治理的系统。政府通过构建参与网络和伙伴关系调动公众的积极性，公众间的关系也在相互尊重和共同学习的环境中形成。

4.“数字时代的治理”(Digital－EraGovernance，DEG)。20世纪90年代以来，以计算机技术、互联网技术为标志的现代信息和通信技术作为人类技术史上的重大创新深刻地改变了人们的工作、学习和生活，最终也影响了公共管理部门和机构。虽然信息技术对于早期的“新公共管理”思想发挥了作用，但始终仅仅作为政府改革几个方面的内容之一。2006年，帕特里克•邓利维等人发表了《新公共管理已死，数字时代的治理万岁》一文，声称:“新公共管理”已经走到尽头，数字化即将作为公共管理的主导理论或范式取而代之。②他们围绕信息技术变革及其对公共部门改革的重大影响提出了“数字时代的治理”理论。该理论主要包含重新集成、逆部门化、整体治理、重启中心流程、基于网络和数据库、一站式服务、数据仓库、开放政府等要素。“数字时代的治理”关键在于重新整合，包括政府内部和外部两个维度的整合。内部整合将原来在新公共管理中被分割为单一功能的部门和专门化的技术重新整合起来，形成一种全新的形式;外部整合将新公共管理改革分离出去的职能进行再整合，将公民和其他行动者的服务需求整合进同一个包裹中。“数字时代的治理”摒弃了新公共管理“工具主义”的倾向，体现的是一种以需要为基础的整体主义，通过引入信息技术形成政府部门与公民之间的整体关系。从这个意义上说，电子政务应当成为数字治理时代“小而强大的政府”与“大而有力的社会”的联结和整合机制。目前，与“数字时代的治理”类似的主张还有“网络化治理”“整体政府”“协同治理”等，限于篇幅，在此不赘述。

三、对中国的启示:打造强而有力的服务型法治政府

随着“全球风险社会”的来临，大多数发达国家和包括中国在内的发展中国家都从20世纪70年代末期到90年代初期开始致力于政府治道变革———实际上是对整个公共部门的改革。中国的政府改革在理论和实践方面均借鉴了一些国家的成功经验和理论范式。胡伟认为:“我国公共行政、公共管理学科的发展，深受国际上‘新公共管理’运动的影响……我国整个公共行政、公共管理学科，都受到新公共管理理论的影响。”①但正如前文所述，公共管理依赖于特定的情景———一个国家的政治、经济、社会、历史、文化以及自然等条件，西方公共管理理论不可能原封不动地移植到任何一个国家。当前，中国政府正处于由传统治理向现代治理转型的过程中，我们需要持一种审慎的学习态度和扬弃的精神，将西方公共管理理论的最新成果应用于中国的具体实践。具体而言，西方公共管理理论对中国政府改革的启示主要有以下几个方面:一是转变政府职能，打造分工合理、权责明晰的“有为政府”。政府职能是政府在公共事务治理过程中所应当承担的职责和具有的功能。政府应该做什么、不应该做什么、能够做什么是政府职能转变的核心。我国虽然早在1988年就提出要转变政府职能，但政府职能转变不到位、政府职权结构不合理的矛盾仍然较为突出。

党的十八大和十八届二中、三中、四中全会对新一轮行政体制改革作了全面部署，要求以政府职能转变为核心，简政放权，推进机构改革，推进法治政府建设，完善制度机制，提高行政效率。党的十八届三中全会指出:“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”从实践上看，不同层级的政府所承担的职能也有所不同。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，这一类公共事务主要由中央政府进行管理;部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，这一类公共事务由中央政府与省、市、县各级地方政府共同管理;区域性公共服务作为地方事权，这一类公共事务应由直接面向公众的市、县、乡各级地方政府进行管理。二是与政府职能转变相适应，构建结构合理、运转协调的政府组织体系。在不同的治理生态下，履行不同的职能需要不同的政府组织机构。机构改革作为政府改革的重要组成部分必须与转变政府职能和理顺部门职责关系相适应。改革开放以来，我国虽然经过了七次大的行政机构改革，机构臃肿、效率低下的问题仍然较为突出。从横向看，政府部门分工过细、机构林立，导致管理幅度过大、机构间职能交叉、协调困难;从纵向看，政府层级设置过多，加大了政府各层级信息沟通的难度，成为决策失误的主要原因。目前，我国已经在政府机构纵横结合的立体调整方面进行了有益的尝试。从纵向看，目前已经开启了“省直管县”的探索，致力于减少政府层级。在政府内部引入电子政务重塑政府流程，压缩政府组织层级。从横向看，2008年开启的“大部制”改革正在通过合并相同、相近职能的政府机构，组建政府内部协调机构来实现政府内部组织结构扁平化;与此同时，一些地区也在探索“区域协调”改革，构建跨域治理的协调机制，形成政府间网状结构的协同组织。三是理顺“政府—市场—社会”关系，构建多元协同的公共治理模式。在新的形势下，各级政府应按照十八届三中全会《决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，改变长期以来存在的政府“缺位”“错位”“越位”现象，理顺政府、市场及社会三者间的关系。因此，应将政府职能转变放在“政府—市场—社会”这样一个更加宏观的公共治理体系中来考虑，逐步构建由政府、市场、社会以及公民个人等多元主体在相互依存的制度环境中协同共治的新模式，真正实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”。

由此，对政府全面正确地履行职能提出了新的要求:其一，政府应果断“退位”，就是指政府要从那些社会机制和市场机制作用良好的领域撤出，将组织、服务和治理还给市场和社会，变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理;其二，政府要及时“归位”，就是指政府要重新划清职责边界，理顺不同政府层级、不同政府部门之间的职责关系，横向上解决部门之间职责交叉和职能分散的问题，纵向上解决不同层级之间职责不清，决策、执行、监督职能混同，基层政府功能不健全等问题;其三，政府要善于“补位”，就是指政府应在维护市场秩序、克服市场失灵、培育积极的公民精神、加强社会建设方面发挥关键作用。四是重塑政府理念，建设民主、高效、负责、法治的服务型政府。政府理念在古今中外任何国家的治理中都是一个无法回避的重大现实问题。它是政府治理主体在公共服务和公共管理过程中所持有的观念、思想和看法，主要包括两个方面的范畴:政府存在的目的是什么?什么是好的政府?如前文所述，“新公共管理”学者和“后新公共管理”学者都从各自的视角对政府理念进行了解答。总体而言，西方政府理念可以归结为对有效治理、民主治理、公平治理、依法治理、透明治理的追求。政府理念是政府的行动指引，渗透于政府治理的全过程。

当前，我国正处于经济转轨和社会转型不断深化的进程中。从实践层面看，改革开放以来的中国政府经历了由政治统治型政府向经济建设型政府再向公共服务型政府发展的过程，这一政府转型过程本质上是一个政府理念重塑的过程。党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届四中全会进一步提出:“全面推进法治国家建设。”政府治理作为现代国家治理体系中的最重要的次级体系，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中起主导作用。因此，这两次全会对于国家治理提出的新要求也是对政府治理的新要求。与经济转轨、社会转型和发展相适应，必然要求政府反思治理理念，在公共治理中体现人民至上性，其终极目是最大限度地维护和实现公共利益。从这一逻辑起点出发，中国各级政府亟需进一步强化基于公民利益的“公共精神”，致力于服务意识、效能意识、合作意识、法治意识、诚信意识、公正意识、责任意识和民主意识的塑造。唯有此，才能更准确地定位政府角色，转变政府职能，优化政府组织结构，创新政府管理方式，健全公共治理体系，提高治理效能，为公众提供品质优良、内容丰富的公共产品和公共服务。

四、结语

公允地看，“新公共管理”理论虽然招致诸多批评，甚至一些“后新公共管理”学者的确走得太远，但仍不失其合理之处。公共管理各派学说应互为补充，而不是相互对立。由于中国并不完全具备“新公共管理”以及“后新公共管理”范式的生成背景和实施条件，尤其是先天不足的市场经济和不成熟的社会发育决定了政府作为公共治理领域主力军的局面在短期内无法改变。当前，中国的发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。因此，一个小而强的政府比任何一个时期都重要。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，必须在汲取西方公共管理最新成果的合理成分的基础上，结合中国的实际情况走一条有中国特色的公共治理道路。中国政府在建设“有能力的有限政府”①的同时，应着力完善市场经济，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的要求建立健全体制机制，逐步开创政府、市场、社会、公民多方协同共治的新局面。

作者：李维宇 杨基燕 单位：云南大学公共管理学院 中国劳动关系学院文化传播学院