继续教育发展的评价指标及机制思考

在知识社会、信息社会背景下，继续教育对促进个人与社会发展的重要性日益凸显。在我国，加快发展继续教育是全面建设小康社会、建设人力资源强国和创新型国家的迫切需要，是实现全体人民学有所教、满足广大社会成员更新知识、提高能力和促进自身全面发展的迫切要求，是完善终身学习体系、建设学习型社会的迫切需要。继续教育的发展对于实现教育现代化具有重要意义。当代教育现代化的内涵和外延不断扩大，教育的概念已不局限在学校教育，而是“大教育”，是全民教育、终身教育。继续教育是终身教育的重要组成部分。没有继续教育的现代化，教育的现代化是不完整的。因此，教育现代化评价指标体系必须将继续教育发展作为重要领域纳入其中。基于以上认识，本研究尝试构建一套监测评估指标体系，依据该评价指标体系搜集相关数据，对我国继续教育的发展状况及其现代化程度进行测试和分析，并提出进一步完善继续教育评价指标体系和促进我国继续教育发展的政策建议。

一、构建继续教育评价指标体系的依据

1.继续教育发展评价状况

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）颁布实施以来，我国社会对发展继续教育重要性和必要性的认识有所提高，继续教育发展的社会环境正逐步改善。但是，由于监测评估的相对滞后，目前很难对我国续教育的发展状况作出客观全面的评价。相对于学校教育来说，继续教育发展评价是个薄弱环节。由于继续教育自身的复杂性，如内容涵盖面宽、涉及部门多、资源投入多样、学习者分布广等，特别是统计不完善，使继续教育监测评估的难度较大。近年来，国内有个别研究团队开始探索建立指标体系，对我国继续教育进行监测评估，如中国教科院赖立等编写的《中国继续教育发展报告2012》就是一例。该报告尝试用《规划纲要》提出的概念框架对我国继续教育发展状况进行评估，但有些关键指标缺失（如有关社区教育的指标），在测试时也忽视了相关统计数据的局限性，对有些统计数据的不完整、不规范、不可比性认识不足。

2.继续教育的内涵、外延及其主要领域

建立继续教育评价指标体系，需要准确把握继续教育的概念，首先是如何理解“继续教育”的内涵和外延。在《规划纲要》颁布之前，我国社会对继续教育概念的理解是狭义的，有的理解为面向专业技术人员的大学后再教育，有的理解为面向在职者的职业培训。《规划纲要》采用了广义的理解，指出，“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分”。按照这一定义，继续教育是个广义、综合性的概念，涵盖了面向全体社会成员的正规学校教育之后的所有教育和学习活动，包括学历教育和非学历教育、职业导向教育和非职业导向教育等所有非正规教育或者无固定形式的学习。①“继续教育”与原来的“成人教育”概念既有联系又有区别，“成人教育”以教育对象的年龄为界定依据，而“继续教育”以教育活动的性质为界定依据。“继续教育”所蕴含的“持续”、“进一步”、“不断”学习等涵义较成人教育概念更能体现终身学习的本质。其次是如何界定几乎无所不包的继续教育的范畴和领域。《规划纲要》根据教育活动的不同目标、任务和功能将继续教育划分为三大领域的表述：一是学历继续教育，即面向社会成员、以非正规或非全日制形式提供的学历教育，包括普通学校、成人学校、广播电视大学、网络学院等提供的业余教育、远程教育等；二是职业继续教育与培训，即面向从业人员以提升其职业能力为主要目标的非学历教育或培训，主要包括公共职业培训（政府组织的岗位培训、再就业培训、农民工转移培训、农村实用技术培训等）、企业内职工培训和社会培训等；三是社会教育特别是社区教育，即面向社区居民的以改善生活、养生乐生、增进社会和谐为目标的学习活动，包括文化活动、体育健身、生活学习等。本研究将围绕以上三大领域作为构建继续教育评价指标体系的主要依据。

3.构建继续教育评价指标体系的原则

一般来说，从教育过程的角度看，教育发展评价大体包括投入、过程和产出三大要素。从教育要素的角度看，大体包括教育普及、教育公平、教育质量、教育贡献等要素。为此，要求在评价指标的选择上应兼顾指标的合理性、客观性、科学性、数据可获得性等因素。由于继续教育自身的多样性和复杂性，因而建立评价指标体系的难度远大于学校教育，其中最大的挑战是进行量化评估时缺乏相关的统计数据，如目前我国有关职业培训和社区教育的完整和可比统计数据几乎没有。因此，本报告中提出的继续教育评价指标体系，以对全国继续教育发展的总体状况进行纵向比较（不同年度）和对国内各省、市、自治区进行横向比较为着眼点。另外，由于无法获得外国的相关统计数据，暂不考虑进行国际比较。

二、继续教育评价指标体系框架及其数据来源

1.继续教育评价指标体系结构

围绕教育现代化监测评估的总体目标和任务，依据《规划纲要》对继续教育发展目标和任务的表述，综合考虑继续教育评价指标的合理性、客观性、科学性和数据可获得性等因素，同时参考国家教育发展研究中心课题组“基本形成学习型社会评价指标体系研究”的部分成果，本课题组初步确定了继续教育评价指标体系（如表1所示）。本指标体系由3项一级指标、7项二级指标和12项三级指标构成。

2.继续教育发展/现代化指数及指标数据标准化

为了尽可能直观地反映各地区继续教育发展状况，参照国际上近年流行的“指数”评价方法，拟将各项指标得分加总后计算出“继续教育发展指数”或者“继续教育现代化指数”，该指数被设计为0-1之间的自然数，指数越接近1，表明继续教育发展程度或者继续教育现代化程度越高。其计算方法是将各项指标的原始数据加以“标准化”后的得分乘以权重再加总。计算上述指数的前提是将具有不同性质和量纲的各项指标的实际数值转化为相对的、可加总的“标准分”。“标准分”是某项指标的实际值与目标值的比值，也可以说是某项指标的实际值与教育现代化目标值的比值，但由于目前还无法确定教育现代化的“目标值”，因此本报告暂且以该项指标的最优值来替代。

三、对部分省市继续教育的测试结果及其分析

依据上述指标体系对目前可获得相关数据的福建、甘肃、广东、河南、湖北、上海和四川七个省市的继续教育发展状况进行测试。各项指标的数据参见表1，根据前述方法将各项指标数据“标准化”后得出的相对得分参见表2。1.继续教育发展状况的总体评价从以上测试结果中可初步得出以下结论：虽然有少数发达地区继续教育发展状况较好，但就总体而言，我国继续教育仍处在现代化起步阶段，在制度与环境建设、提高参与率、促进公平、提高质量等方面都有待提高。

第一，继续教育发展不协调，地域差异较大。在继续教育发展上，东、中、西部省份之间存在较大差距。在所有样本地区中，上海市的“继续教育现代化指数”得分最高，达到0.96。在全部12项评估指标中，上海有9项指标位列第一。但在上海以外的六个省，“继续教育现代化指数”平均得分仅为0.66，与上海相差30个百分点。这表明，这些省要缩小与上海在继续教育发展水平上的差距还要付出很大努力。

第二，在继续教育参与机会上，不同人群有着明显差距。虽然抽样调查结果表明，各类继续教育的参与率都比较高，②但不同人群存在较大差距。除个别省市外，女性比男性、农村居民比城市居民的继续教育参与率低，有些省的性别或城乡差距较大。这与迄今其他一些抽样调查所得出的结论大致相同，说明我国继续教育公平状况仍有待改善。

第三，继续教育制度化程度较低。多数省份在法制、规划、管理体制、制度与机制等环境建设方面相对滞后，得分较低。

第四，继续教育投入不足。无论是继续教育投入占GDP的比例还是财政性教育经费中继续教育费所占比例都较小，且投入水平的地区差异较大。表明继续教育的投入保障还比较薄弱，继续教育成本分担机制有待完善。因此，加强政府、社会和学习者共同负担的继续教育经费投入保障机制和成本分担机制建设将是今后的一项重要任务。第五，继续教育对社会和个人发展的促进作用有待加强。目前我国对继续教育产出和效果的研究较少，对于继续教育在促进社会和个人发展方面的积极作用认识不深、挖掘不够。由于数据获得上的局限，本研究仅对可获得相关数据的七个省市进行了测试，据此对全国继续教育发展状况作出判断难免有所偏颇。需要特别说明的是，由于本评价所使用的统计和抽样调查数据本身存在不完整、不规范等局限性，因而在评价中各省市的分项指标得分和继续教育现代化指数得分仅供参考，各省市排名也未必准确，不足以作为严格意义上判断优劣的依据。

2.关于评价指标体系及测评方法的评估本研究主要着眼于探讨建立继续教育评价指标体系和实施监测评估的方法，而非对继续教育发展状况作出客观全面的评价。从评价方法的角度来看，本指标体系框架基本可行。但本研究也存在一些缺陷：一是在指标体系中没有列入反映继续教育质量的指标。教育质量发展本应是教育现代化的重要内容之一，质量保障又是当前我国继续教育特别是学历继续教育发展的薄弱环节，理应列入继续教育质量指标。但在目前的条件下，由于无法获得能客观反映继续教育质量的相关数据，因此本评价指标体系未能列入质量指标。二是本评价所得出的各地区“继续教育现代化指数”，只是某年某地区与继续教育最发达地区相比较的发展水平，而真正意义上的“继续教育现代化实现度”则需要有明确量化的继续教育现代化目标值才能得出。

四、对推进继续教育现代化和加强继续教育监测评估的政策建议

1.对推进继续教育现代化的政策建议

第一，加快推进继续教育制度化。首先要加强继续教育法制建设，尽快制定终身教育相关法律，进一步确立继续教育在国家发展和教育发展中的地位，明确继续教育相关利益主体的责任、权利和义务，健全继续教育管理体制，促进政府与社会、教育部门与其他部门之间的统筹协调，完善继续教育相关制度和激励机制。建立非正规学习成果认定制度，构建终身教育的“立交桥”。第二，着力促进继续教育公平。本评估结果表明，继续教育发展存在明显的地域、城乡和人群差距。有研究表明，继续教育在机会获得上存在“马太效应”，高学历者、高收入者、高技能者获得的继续教育机会和资源较多，而低学历、低收入、低技能者获得的机会和资源较少。因此，通过完善继续教育成本（包括时间和花费等）分担机制和教育资源的倾斜配置来促进继续教育公平是非常必要的。第三，努力提高继续教育的质量和产出。本评估虽未对继续教育的质量进行评估，但从调研了解的情况以及相关研究的结论来看，继续教育的质量保障是相对薄弱的环节。而提高继续教育的产出特别是对社会与个人发展的促进效果，在很大程度上取决于继续教育的质量，因此要建立健全继续教育质量保障机制。第四，加强继续教育经费投入保障。要加大公共财政对继续教育的投入，完善继续教育成本分担机制，积极鼓励社会各界参与和支持继续教育，加强继续教育公共资源统筹，促进继续教育资源共享。

2.对加强继续教育监测评估的建议

第一，加强继续教育统计和数据库建设。目前，我国与继续教育相关的统计基础薄弱，有关统计数据不完整，统计主体分散、途径不一、口径不同，这种状况需尽快加以改变。建议由国家科教领导小组协调国务院各有关部门，责成国家统计局对继续教育统计进行统筹规划，在常规统计中增加继续教育相关统计指标，统一统计口径，使不同部门的统计数据可对接、可比较。教育系统的教育事业统计和教育经费统计也有必要加强和改进对继续教育的统计工作。第二，加强继续教育信息采集和数据收集工作。考虑到继续教育参与率、满意度等数据从常规统计中获得的难度较大，建议开展制度化的、规范的继续教育抽样调查，并作为获取有关继续教育需求、参与状况、效果、满意度等信息的主要途径。最好将抽样调查内容列入国家统计局调查队的城市和农村居民调查中，以获得规范、严谨、可比的继续教育抽样数据。在这方面，国外有一些经验可资借鉴，如OECD、欧盟等定期开展成人学习状况调查或成人学习能力调查。欧洲的“各国家庭调查”（country-specifichouseholdsurveys）也将有关终身学习的项目列入其中。这些调查通过科学严谨的抽样设计、由专业人员实施入户调查等，获得的调查数据比较可靠。此外，可借鉴我国少数城市建立市民终身学习卡的做法，探索建立个人终身学习或继续教育账户，作为学习者参与学习时注册、记录成果和统计信息的档案，并建立相关信息汇集平台，作为获得相关统计数据、了解继续教育需求、提高服务和管理水平的参考依据。第三，对可考虑列入教育现代化评价指标体系的继续教育相关指标的建议。基于本研究构建继续教育评价指标体系的思路，综合考虑现有统计数据的状况，建议将本评估指标体系中的“全社会继续教育投入占GDP比例”、“财政性教育经费中继续教育经费所占比例”、“从业人员学历继续教育参与率”以及“在职人员教育培训参与率”等指标作为核心指标纳入教育现代化评价指标。其中，前三项指标可依据现有教育事业和经费统计获得分省数据，后一项指标可从职成司抽样调查中获得分省数据。

作者：韩民 王蕊 单位：教育部教育发展研究中心