中小企业管理体制问题及对策研究

一、我国中小企业管理体制的问题分析

中小企业司负责全国中小企业的工作，其隶属于国家工信部，下设政策规划处、非国有经济处、融资担保服务处、创新服务处、交流合作处。中小企业司总人数只有24人。相比日本中小企业厅的196人，我国中小企业司机构规模较小，人员编制也亟待扩大。此外，科技部、农业部、商务部、工商总局各负责民营科技企业、乡镇企业、商务部涉外企业和个体工商户。尽管这些部门也都参与中小企业促进发展工作，由于职能分工缺乏明确法律规范，造成了宏观管理缺乏统一和持续性，职能交叉，不利于政策的统一实施。工信部本身也是工业制造业和信息产业的主管部门，其作为中小企业管理部门处境尴尬，在管理统筹方面作用发挥有限。地方中小企业管理机构设置不尽相同。如辽宁省中小企业厅是政府组成部门；陕西中小企业发展促进局是政府直属部门；重庆市中小企业发展指导局属于事业单位的。这些管理机构在规格上，有正厅级、副厅级、正处级。因此，各级政府中小企业管理机构不一致，上下不协调，不利于中小企业政策的统一实施。《中小企业促进法》中关于管理机构的规定：“国务院负责企业工作的部门组织实施国家中小企业政策和规划，在各自职责范围内对全国中小企业工作进行综合协调、指导和服务。”法律条款中并没有明确具体实施部门，实践中更多的出现的是“政府部门”、“相关部门”等字眼。立法不完善是造成目前管理体制的主要原因。

二、域外中小企业管理体制分析

域外中小企业管理机构的设置主要有两种，一种是以美国、日本为代表的综合管理型；一种是以德国为代表的分散管理型。

1.综合管理型主要是设立专门机构来管理中小企业，职责较为集中。

在美国，小企业管理局作为联邦政府独立部门，是中小企业最高管理机构，其下设十个分局，局长及地区负责人全部由总统直接任命。分局下设100多个地方机构，遍布全美各地，是向小企业提供直接支持的基层组织。美国实行市场主导型政策，政府并不直接干预企业经营管理，而是以反垄断和扶持小企业为基础，通过各种服务机构实现对小企业的管理，确保自由竞争的市场环境。日本中小企业厅设在经济产业省内，是独立的政府机构，[[[]国务院发展研究中心课题组.中小企业发展新环境新问题新对策.中国发展出版社，2011,11页.]]各地对应设有中小企业局，各都道府县设立相应管理部门。日本中小企业厅与我国中小企业司类似，都是设在其他部门内，但日本中小企业厅依《中小企业法》而设立，其中立法明确规定了中小企业厅有协调中央层面的中小企业相关部门及地方政府的权力。并且在部门内设立专门负责协调的综合部门或职务，因此防止了出现权力滥用和职责不明现象。以美、日为代表的综合型管理体制，有利于保障了政策的统一和连续，但是不利于地方管理的自主发挥。随着发展地域经济重要性的提高，赋予地方政府的权力和作用将越来越大。

2.分散管理型体制的典型代表是德国。

德国没有专门的中小企业单行法与完善的中小企业法体系，而是分散在其他有关中小企业的经济立法中。联邦经济部第二局、教育部、和研究开发技术部都对中小企业政策承担一定责任,很多州内部都拥有管理中小企业的部门。中小企业管理职责分属于不同部门，管理权限明确，部门间有良好的沟通协调机制。政府鼓励并支持利用相关的社会团体和组织对中小企业进行管理和服务、如德国商工会议所、手工业会议所、中小企业经营者保护协会、经济合理化建议委员会等。分散型管理体制虽然有一定的灵活性，但是在当前经济发展情况下显得不适宜。产权主体日益多元化、产权流动更加频繁需要建立统一、高度权威的中小企业宏观管理体制。综上可以看出，综合管理型与分散管理型体制都是在管理部门职责方面比较明确的，机构设置比较统一，并且强调发挥社会组织的作用，服务于中小企业。

三、我国中小企业管理体制的完善

随着改革深入发展，中小企业的产权不断明晰，企业的自由权将不断扩大,管理方面应借鉴域外经验，过渡到市场主导型体制。可以考虑合并将有关部门中小企业的职能，从而组建综合协调能力较强的国家中小企业管理局，总体负责中小企业政策法律措施的制定。[[[]郑之杰等.中小企业法研究.法律出版社，2002,413页.]]并引导推动各地理顺中小企业的政府管理体制，从而建立起从中央到地方的协调一致、运转高效的中小企业管理体系。具体来说，从以下方面入手：

1.转变管理理念

按照2013年底的国家统计，中国现在有1500多万家企业，小微型企业（包括个体工商户）占到企业总数的94%。这类企业规模小，在数量上占有巨大优势，有着大企业不可比拟的发展潜力。在制定政策时，可以将其单列出来，对其给予优先扶持，有利于提升小微型企业的整体发展潜力。在此基础上，对于中小企业的进一步细分，以提高政策的覆盖面和针对性。另外，通过各类政府基金的投入加大对高校毕业生等的创业企业以特别支持。比如科技型中小企业的创业发展基金、技术创新基金、风险投资引导基金等。另一方面，通过法律赋予中小企业行业协会更大的自主权，由会员大会选举优秀企业代表来担任理事，杜绝政府官员兼职这些领导岗位，这样才能使协会真正代表会员的利益，使之成为中小企业行政职能体系的重要补充环节，发挥其在政府与中小企业之间的桥梁和纽带作用。管理部门可以向行业协会购买服务来进一步简政放权，改善政府服务理念。

2.明确和完善管理职能

在中央设立隶属于国务院的独立的中小企业委员会，负责总协调人的角色，协调有关中小企业的政策并监督相关部门的实施。通过跨部门协调平台来强化发改委、工信部、商务部等部门之间在中小企业管理上的横向协调关系。地方中小企业管理局负责落实中央政策、细化实施方案，并及时与中小企业委员会沟通，着重建立完善覆盖基层的中小企业信息监管网络和信息传递平台，对当地中小企业数量、发展趋势等做好前期调查工作，完善创业培训、管理咨询、技术扶持、企业信息平台建设等。从而为中小企业相关政策的制定提供数据支持和建议，帮助中小企业管理部门更好履行服务职能。

3.创新管理考核方式

由于“经济人”特性的存在，中小企业管理部门的思维方式和具体行为具有偏离公共利益的倾向。为此须采取有效措施使管理部门对其行为负责，同时加强对管理部门的监督和约束，提升管理人员的办事效率和服务质量，从而使中小企业局真正成为真正为小企业服务的组织，改善中小民营企业生存发展的外部环境。具体来说：第一，通过创新的投入和产出来考核地方中小企业管理部门。完善现有政策服务体系，进一步优化行政业务流程，从环境构建、财税支持等角度，针对投资融资、创业培训、市场拓展、技术扶持等重点方面完善行政管理体系。同时，加强监督，建立部门问责制。一方面，应加强对领导层的思想教育工作，特别是依法行使职权的教育。另一方面，应尽加紧完善外部监督体系，重点是在强化外部监督体系独立性的基础上，构建立法机关、司法机关、新兴媒体和社会公众等可以共同参与的联合监督网。第二，加强信息监测和统计工作。由于中小企业数量多、分布广，因此管理信息化工作的难度较突出。各地中小企业局需要建立和完善对中小企业的分类数据收集和统计、监测、分析和发布的制度建设，利用现代信息技术优化组织结构，建立跨部门、跨地区的信息管理平台，拓展管理网络。第三，创新管理部门与中小企业的交流机制。目前信息公开在我国相关法律欠缺直接规定，政府信息公开的渠道较单一，信息公开的范围和内容过于狭窄。中小企业管理部门应定期向社会公布有关中小企业的发展动态信息，建立电子信息开放平台，简化中小企业管理部门机构设置和办事流程，发挥新媒体的作用，方便企业的需要和社会的监督。

作者：陈刚 单位：宁波大学法学院