财政政策支持循环经济发展

发展循环经济已经成为甘肃省经济社会发展的重大战略选择。中共甘肃省委关于贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的意见中指出，要积极推进国家循环经济示范区建设，加快循环经济产业链、骨干企业、示范园区和基地建设，加大循环经济支撑技术的研发推广力度，解决资源、环境矛盾，走出一条资源型省份通过发展循环经济实现科学发展的新路子。甘肃省循环经济尚处于探索发展的阶段，尚未形成一个完整的财政政策体系来指导政府支持地方循环经济发展。因此，本文对促进甘肃省循环经济发展的财政政策进行研究，并提出促进甘肃省循环经济发展的财政政策建议。

一、甘肃省促进循环经济发展的财政政策的现状

（一）利用循环经济发展的专项资金

2007年，省财政设立了节能降耗专项资金2500万元，设立了促进循环经济发展专项资金3000万元、污染减排专项资金500万元，主要用于支持循环经济示范试点。2008年，专项资金分别增加到各5500万元，有力地支持了循环经济的发展。2004—2008年，甘肃省争取国家资源节约和环境保护中央预算内投资补贴项目和节能技术改造财政奖励项目共计118项，项目总投资93.4亿元，国家下达资金总额7.64亿元。2011年底，国家支持甘肃省园区循环经济发展下达补助资金4.84亿元。甘肃省各级政府也根据财力情况安排循环经济发展专项资金，重点扶持技术改造、环境保护、特色产业发展、科技创新、高新技术产业化等关键领域，对重大项目给予贷款贴息、补助或直接投资等扶持。

（二）推行政府采购政策

近年来，甘肃省政府采购部门要求各级政府按照国务院《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》、财政部国家发改委《节能产品政府采购实施意见》所附的“节能产品政府采购清单”内的节能产品进行政府采购，并随时根据财政部国家发改委调整节能产品政府采购清单进行调整。甘肃省财政厅也制定了《关于政府强制采购节能产品优先采购环保和自主创新产品的实施意见》，优先安排节能环保和自主创新产品预算项目，对列入政府采购目录清单的节能环保和自主创新产品作为优先采购项目编入预算项目，对列入政府采购强制采购清单的产品要求必须强制采购，对进行技术创新与节能环保产品生产和经营的企业给予降低履约保证金、提高政府采购预付款比例、缩短付款尾款扣押期限等优惠政策。

（三）探索生态补偿机制

近年来，甘肃省积极开展生态补偿试点加强环境保护工作。中央出台扩大内需10项措施以来，甘肃省落实了天然林保护、三北四期防护林等工程项目。全省林业生态建设总投资超过32亿元，水土保持项目投资1.3亿元；落实国家和甘肃省公益林生态效益补偿资金5.7亿元。引进生态环境建设外援项目12个，受援资金总额近13亿元人民币。其中，日元贷款重点风沙区综合治理工程项目总投资11.6亿元，外援项目区覆盖了甘肃省14市（州）的41个县（区）。石油产区庆阳市部分地区由于石油开发造成了这些地区的地表水质下降、水环境变差等一系列环境问题。2010年7月，庆阳市向甘肃省政府上报了《甘肃省石油开发生态环境补偿费征收使用办法》，请求省政府批准实施以加大对石油开发生态环境的保护力度。2007年，甘肃省率先出台草原植被恢复费及其收费标准，2008年以来共收缴草原植被恢复费约3000多万元。征收的草原植被恢复费按照“取之于草、用之于草”的原则使用。从2010年开始，按草原植被恢复建设项目下达资金920多万元，通过人工种草、异地栽植等措施，在甘肃省的高台县、民乐县、瓜州县、玉门县、庆城县、华池县、景泰县等地恢复草原植被，促进了草原生态环境的改善。

（四）积极落实国家的排污收费政策

甘肃省充分发挥排污收费的对环境保护的调节作用，着力解决影响排污收费作用发挥的不适应问题，提高工作效能和水平，使排污收费制度在贯彻落实“环境立省”战略中发挥了积极的作用。2009年，甘肃省共征收排污费4.53亿元，保持持续增长的势头。作为一项重要的环境经济政策，排污收费制度在促进甘肃省企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环境以及提高环境监管能力等方面发挥了重要作用。

二、甘肃省促进循环经济发展的财政政策存在的问题

（一）财政投入总量不足

根据发达国家经验，循环经济是政府财政投入的重点领域。一些发达国家环境治理投入占GDP的比例已超过2%，日本甚至已达到4%。世界银行的研究结果证实，环保投入占到GDP的2%—3%才可以改善环境质量和基本保证环境与经济社会的协调发展。据《中国环境保护》白皮书的统计数据，1996—2004年，我国环境污染治理投入达到了9522.7亿元，占同期GDP的1%，2005年这一比例上升到1.3%，2006—2007年这一比例略有上升，但是仍然不足1.4%。这其中包括了企业投资、民间投资以及其他方面的资金，真正的财政投资不足GDP的1%。不难看出，与发达国家相比，我国的环保投入严重不足，难以达到改善环境质量的要求。甘肃省经济落后，财政投入比东部省份更少。

（二）财政补贴政策存在缺陷

甘肃省在环保设施投资、生活污水实现达标排放、集中整治城市工业、退耕还林、农业环保等方面都有环保补贴，但是补贴环节单一，且补贴数量有限。财政补贴政策存在着不合理之处。如果市场价格脱轨就用财政补贴来保持价格平衡将会造成利益外溢。不合理的财政政策性补贴，会使被补贴商品的价格偏低，结果导致资源利用效率低下甚至造成浪费，出现商品高价、原材料低价和资源无价的状况，加重环境资源的污染和破坏，与可持续发展的目标相背离。

（三）绿色采购制度不尽完善

自2006年由国家环保总局和财政部联合发布《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》以来，政府绿色采购进程加快且成效明显。但是现行的采购规模与采购模式，仍存在不合理之处：采购规模小，与发达国家政府采购占政府预算总支出的1/3、占GDP的比重为10%—20%相比，我国政府采购规模占财政支出的比重不足10%，占GDP的比重一直不足2%，比重过低；缺乏明确的绿色采购的法律法规；绿色产品认证制度不完善，采购清单范围窄；未能建立信息化的绿色采购制度和绩效评价机制；未能很好发挥政府采购政策导向的作用。

（四）排污收费政策不完善

一是排污计费依据不合理。排污收费制度主要根据污染物排放浓度超标收费，而且同一排污口排放两种以上有害物质的，仅对同一污染体浓度最高的一种污染物收费。二是排污收费标准低，不能弥补污染治理的成本，不利于污染物的减排和治理。造成企业违法成本低、守法成本高，不利于调动企业治污积极性。三是征收范围小。生活垃圾、污水、工业废弃物等没有纳入征收范围，而且主要针对部分企业单位，第三产业和乡镇企业的排污收费部分实行，居民生活污染物排放基本未实行。四是大量收费资金被非法使用，大比例资金用于环保部门自身建设，有限的环保资金没有真正投入到生态环境保护和建设中去。

三、促进甘肃省循环经济发展的财政政策的建议

（一）争取中央财政资金

甘肃作为一个西部欠发达省份，当前正处于工业化初期，高耗能工业所占比例非常大，各种形式能耗需求持续不断增加，给节能降耗工作带来了很大压力，在现有条件下完全依靠自身力量来推动循环经济的发展是不现实的。为了促进循环经济的发展，国家财政对欠发达地区的环境治理和资源保护提供了相应的财力支持，积极争取中央财政的支持是促进甘肃循环经济发展的有效途径。今后，在组织实施节能、节水和资源综合利用等示范工程和重大项目时，要做好项目储备和前期工作，争取中央预算内各项专项资金支持。

（二）增加预算投入

政府应该通过预算为环境保护、资源节约及循环经济发展提供稳定的资金支持渠道。环境保护支出已经成为我国政府预算经常性支出项目，政府应该合理调整环境保护支出和其他预算项目支出的比重，增加环境保护的预算资金安排，使预算内资金用于环境保护的数量稳中有升。政府用于发展循环经济的预算资金主要着力点必须紧紧围绕循环经济的发展重点进行，合理安排资金用于企业技术研发补贴、环境产品补贴。一方面，要加大对循环经济的相关技术研发的投入，以解决企业对循环经济技术研发投入不足问题；另一方面，要通过有效的激励政策，促进循环经济技术的推广和应用，鼓励资源利用的产品消费，对循环经济的环保产品给予财政补贴，引导鼓励环境保护和资源循环型企业发展。

（三）健全专项资金

根据财政情况逐步增加与循环经济相关的专项资金的支持力度，整合现有的投资和其他专项资金，用更多的资金支持循环经济发展和相关科研的技术发展及重大攻关项目。甘肃省应建立健全循环经济专项资金，组成相关领域专家委员会，对循环经济有关企业、项目、技术进行评估和审核，通过专项资金直接拨款，或者采取财政贴息、低息或无息贷款的形式，对具有一定外部效益的企业、项目、技术予以补助，扩大高效节能产业在工业中所占的比重，支持资源循环利用和新能源开发，提高企业的技术创新能力和科技成果转化率。

（四）深化政府绿色采购制度

政府实施绿色采购可以引导和促进绿色产业和技术的发展，带动市场绿色消费行为，因此，甘肃省要提高政府绿色采购规模占财政支出的比重，加大采购节能环保产品的力度。首先，对纳入《节能产品目录》和《关于政府节能采购的意见》中的产品，要列入各级政府采购范围。其次，要完善绿色产品采购的制度和绿色采购的信息公开平台，及时公布采购信息，方便供应商和采购者及时获悉相关绿色信息。最后，在实施绿色采购时，财政部门可以对绿色产品的购买给予一定的价格补贴优惠，以此来保证采购人购买绿色产品时有资金来源。此外，通过政府的表率作用，也可以引导社会团体和公众积极参与绿色产品消费。

（五）完善生态补偿财政转移支付制度

同发达国家相比，我国财政转移支付还处在不规范、不完善状态，无论在解决政府间财政收支平衡方面，还是在缩小地区间经济差距方面，按照均等化要求和规范的要求，都没有达到令人满意的效果，亟须进一步规范和完善。甘肃省是一个多民族的省份，民族地区资源丰富，但生态较为脆弱。因此，国家应该从顶层设计角度完善我国财政性转移支付制度，在加大中央对地方转移支付力度前提下，可以借鉴德国的州际财政平衡基金模式的横向转移支付制度，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态在某一区域内的有效交换，从而形成生态服务生产与消费的良性循环。同财政转移支付的公共服务均等化目标不同，生态转移支付制度目的主要是为激励贫困地区增加环境投资的积极性，并补偿其因保护生态环境而丧失发展可能的机会成本。因此，在坚持“谁受益谁付费”的原则下，可以设立省际间生态转移支付基金以调节利益分配，通过相关受益省份和生态供给省份之间的谈判，达成彼此可以接受的合理支付比例范围，给予生态供给省份相应的补偿。

作者：窦德强 马军 薛磊 单位：兰州工业学院 兰州商学院