预算会计发展抑制腐败功能初探

一、预算会计概述

1、预算会计的内涵

我国预算会计管理制度主要是为国家的预算管理服务的，通常我国的预算可明确划分为总预算和单位预算两类，所以相应地，预算会计也可以分为总预算会计与单位预算会计两类。所谓的预算会计，是指对中央及地方各级政府预算执行情况、各级行政单位的预算执行情况进行反映和核算，并进行及时有效的监督与控制，是我国会计体系在不断深入发展过程中延生出来的一个分支。

2、现行预算会计制度存在的主要问题

（1）不能真实、全面地反映政府资金运动过程与结果。目前随着政府资金的使用范围越来越广泛，加上国家对财政资金的使用效率要求不断提升，已有的预算会计制度已经不能真实、全面地反应政府资金的运动过程和结果。举例说明：其一，目前我国的总预算会计对固定资产净值的反映没有做出全面严苛的规定，这就导致有关部门固定资产折旧的记录十分地不及时甚至是根本没有进行记录，这会导致固定资产的账面价值与实际价值发生较为严重的背离，不能够准确地反应固定资产的真实账面余额。其二，目前的总预算会计没有核算政府的债权性资产，包括国外的债权性资产和国内的债权性资产，这使得政府的资产反映不够准确与客观。其三，目前的总预算会计核算制度对于有价证券、国有股权等资产的确认、计量、记录和报告都存在着不完善之处。以上几个例子都可以说明目前我国的预算会计制度不能够真实、全面地反映政府资金运动的过程和结果。

（2）预算会计的报告体系存在不足。目前按照我国的预算会计制度编制的财务报告仅仅只反映的是政府收支预算和决算情况，不能够对政府财务资产、负债和权益等作出全面的反映，也不能够以统一的形式来完整地提供预算外资金、社会保障基金、粮食风险基金、国债转贷资金等专项资金的使用情况与结余结果，不同的资金分类项目之间缺乏可比性。此外，预算会计的报告还存在着报告内容不够完整、反映的信息过于简单等情况。例如有关国债未来需要偿还的本金与利息、社会保险基金所需要承担的负债等等这些都是数量十分可观的隐形负债，不仅在预算报表上没有得到体现，在附注中也没有对有关信息进行披露。由此可见，目前的预算会计报告制度依然不能够帮助信息需求者全面地了解政府的财务状况。

二、目前我国政府与行政单位存在的腐败风险

1、制度外资金腐败风险

我国早在2011年就全面地取消了预算外资金，同时规定将所有的政府收入都统一地纳入预算管理体系进行管理。但根据调查的数据显示，目前地方政府上依然存在着数量巨大的制度外资金，例如“小金库”等，这些制度外资金主要的来源是没有被纳入预算管理的部分事业单位性质的收费、政府性基金收入、地方土地财政收入。这部门资金是预算管理系统之外的，所以存在着较大的腐败风险，尤其对于地方性政府而言，大大增加了其寻租的空间。为了抑制这一腐败，需要进一步改革和完善我国目前的预算会计制度。

2“、三公经费”支出的腐败风险

从目前社会媒体对于政府及行政事业性单位的“三公经费”支出关注力度上可以看出，“三公经费”支出科目是滋生腐败风险的“温床”。长期以来，政府及行政事业性单位通过“公款接待”、“公车消费”、“出国旅游”等来为单位领导或员工提供隐形消费的现象十分地普遍，并且政府的财政资金支出的具体途径与金额等信息也没有得到公开的披露，这也为“三公经费腐败”的产生提供创造了机会。从目前已有学者的统计数据来看，通过“三公经费”项目对财政资金的浪费是十分严重的，有部分企业的浪费金额甚至可以占到单位总经费的50%以上。

3“、政府采购支出”的腐败风险

政府采购是政府财政支出的主要活动之一，政府采购主要是对于公共产品的采购。政府采购往往金额较大，有时动辄几个亿，并且由于我国的制度背景下政府行为的透明度都较低，所以往往也会成为滋生腐败的“温床”。传统的政府采购流程往往是由财政部门按照既定的配额、采购计划和采购时间来对有关部门划拨采购资金，然后由该部门的采购部门安排具体的采购人员来实施采购行为。从以上的采购流程来看，财政资金在采购花费过程中其实并没有受到严格的第三方监督，这就会导致单位在采购过程中出现寻租的现象，导致腐败发生。根据已曝光的采购腐败丑闻，我们可以看到政府采购支出腐败主要是政府采购人员与供应商之间会根据双方的利益进行“暗箱操作”，例如进行虚假竞标、非法“围标”等，对国有资金造成侵害。

4“、转移支付”带来的腐败风险

转移支付指的是国家在实现其职能时，对于已形成的国民收入进行再分配，适时缩短贫富差距，主要目的是从整体上进一步提高国民生活水平。在我国，转移支付的资金主要来源有两个，一个是专项转移支付，另一个是财力性转移支付。财力性转移支付能够增加地方政府的财力，但是专项转移支付则会增加地方财政的压力。在实行分税制改革以后，地方政府的税源收入大大减少，加上全国各地的农业现代化进程不断加快、工业化城镇化进度不断提升，这些都在某种程度上加剧了地方政府的财政支出，可见地方财政的收入入不敷出日渐严重。在这种情况之下，地方政府对于中央转移支付的专项资金有着更为强烈的需求，这往往体现为地方政府在申报转移支付资金数额的时候，会采用瞒报或者虚报的形式来增加资金的申请额度，过度地夸大地方性资金困难，以此来争取中央财政的更多支持。但是争取到的额度其实只有部分是有真实的预算需求在的，剩下的部分就会成为腐败的耗用资源。

三、预算会计抑制腐败的功能体现

预算会计的有效实施，需要相关会计机构和会计人员在联合制定经济计划的基础上，主动参与编制财政总预算和单位预算，同时需要相关人员对预算的编制、计划和决策等实施有效的会计监督，对预算执行加强事中控制与监督，在事后也需要对预算活动的执行情况加强考核与评价。预算会计的监督功能需要体现在预算执行的事前、事中和事后。

1、预算会计参与经济决策抑制腐败

参与预算的编制和经济决策的制定体现了预算会计的事前监督功能。预算会计会直接影响到决策者做出最后的选择，尤其是在方案决策方面表现的更加突出。一般来说，预算会计往往是根据提供的会计信息来进行适当的会计论证，并以此来对决策有关方案的实施进行合理的预测和分析，发挥好经济参谋的功能。预算会计在事前的预算编制和决策环节就对整个过程进行有效的监督和规范，可以从源头上抑制腐败的滋生，对于那些明显的虚增或者瞒报的事项可以及时地进行识别和纠正，将某些违规违纪的行为扼杀在摇篮里，大大降低了腐败得以获得成功的机会。

2、监督重大经济活动抑制腐败

通常情况下，往往大项目上的腐败收益要比成本大得多，小腐败被发现后带来的损失可能比收益来的更大，所以腐败的发生数量尽管较大，但是往往有效控制好腐败已发生或者是腐败金额较大的几笔事项，就可以将腐败的消极效果降到最低。随着市场经济的不断发展，经济活动的类型正在变得越来越多元化，经济活动的规模也越来越大，这都为腐败的滋生创造了条件。预算会计要在履行好对日常预算收支的监督职责的同时，抓住主要矛盾，增加预算管理的宏观意识，针对性地将管理重点转移到专项重大的预算项目这类相对而言比较重大的经济活动上来。对于这些重点的项目加强预算会计的监督管理，可以有效地提高资金的整体使用效率和社会效益。

3、监督绩效履行情况抑制腐败

绩效监督往往包括经济效益监督和业务绩效监督两类。预算会计不仅在事前的预算制定和决策阶段可以加强监督抑制腐败，在事中的经济活动发生过程中可以加强控制抑制腐败，在事后的绩效考核阶段，还可以进行查漏抑制腐败。在绩效的考核过程中，预算会计能够对经济活动实施结构进行有效的控制与分析，对于实际发生额和预算之间出现的差异，能够及时地发现问题寻找原因，使得腐败行为尽管在行为上得逞，但是在最后的结果检验阶段，依然可以被查验出来，这就会大大提高有关人员的腐败暴露风险，从某种程度上来看，也能够降低腐败发生的可能性。

4、内部预算会计制度抑制腐败

所谓内部预算会计制度，是指预算会计制度中对内化的那部分制度保证，主要是针对政府或者行政性事业单位内部的工作流程或者岗位之间的职责分离等腐败防控措施而设立的。设计和实施良好的内部预算会计控制制度能够使得其经济活动彼此之间达到更好的制约，防止舞弊等风险的发生。内部预算会计制度主要是能够在财务会计管理、财产物资管理、预算管理和稽核制度的管理等方面加强对于经济活动的监督检查与控制，并且及时地发现内部控制的薄弱环节，通过改善内部控制环境来抑制腐败的产生。我国的预算会计以政府预算管理来作为管理的核心，能够更好地在事前、事中和事后三个环节对腐败的发生产生一定的控制和约束。预算会计具有一定的强制性，可以从立法层面上对各级政府的资金使用进行有效的监督与控制。预算会计的执行对于从根本上消除腐败产生得以产生的条件有着十分重要的意义。

作者：李海滨 单位：江西省地矿局赣南地质调查大队