中央银行会计信息披露

一、问题的提出

会计信息披露的目的是减少会计信息生产者和使用者之间的信息不对称。不同的经济主体，由于外部性不同，会计信息披露的要求也各不相同:私营企业很少需要对外披露会计信息，上市公司则必须按照强制性要求对外披露会计信息。中央银行作为现代金融体系的核心，外部性远远大于商业银行和一般企业，会计信息披露的重要性和影响力也更为突出。同时，中央银行由于其特殊地位，又承担着“最后贷款人”的角色，会计信息披露具有很强的特殊性，如会计信息披露遵循特定的法规，披露内容更趋于审慎，会计信息披露还具有引导市场预期的作用。当前，主要发达国家中央银行大多已经建立起比较完善的会计信息披露机制，我国央行的会计信息披露也在日益完善。随着金融改革不断深化、政府透明度不断提高，各利益相关方对我国央行会计信息的需求也在不断提高，如何改进我国央行的会计信息披露值得深入研究。

二、中央银行会计信息披露及发展趋势

(一)中央银行会计信息披露的内涵

中央银行会计信息反映了中央银行资金来源和使用情况，是对货币投放与回笼、国家预算收支和其他各项存款、贷款、再贴现、存款准备金增减变化、金银占款等各类资产、负债管理情况的客观表述。

1、中央银行会计信息披露是提高货币政策有效性的需要。随着经济的发展，公众预期管理在货币政策传导中的作用受到高度重视。央行会计信息披露能有效引导市场参与者的长期通货膨胀预期，进而影响长期利率、股票价格、汇率等金融资产价格，通过提高可预见性，有效引导市场对未来政策的预期，从而提高货币政策的有效性。

2、中央银行会计信息是中央银行基本职能的直接体现。中央银行会计报表是银行性资金活动和行政性资金活动共同作用的结果。业务性资金活动结果在中央银行报表中体现为大部分资产、负债项目以及利息收入、利息支出等业务性收支，行政性资金活动结果则体现为行政性收支以及固定资产、运营资产等资产负债项目，充分体现了中央银行基本职能。

3、中央银行会计信息披露遵循谨慎原则。随着经济的发展，公众和市场对央行会计信息的需求不断增加，对货币政策关注和反应程度不断提高。而央行则希望通过会计信息披露工具，提高决策的科学性和客观性。但由于中央银行的性质与一般商业银行有所差别，特别是作为“最后贷款人”的特殊角色，决定了中央银行某些会计信息的披露会影响整个金融市场和金融体系乃至整个社会的稳定和信心。因此，各国中央银行对这些会计信息的披露普遍采取谨慎做法。例如，《英格兰银行法》规定，对于涉及金融稳定的有关信息，如对金融机构采取救助行动的有关信息，可以由英格兰银行视情况自行决定是否披露，只有在英格兰银行认为安全时，这类信息才披露。

(二)主要发达国家央行会计信息披露情况

主要发达国家十分重视中央银行会计信息披露，中央银行已形成较为完善的会计信息披露机制。

1、美联储会计信息披露美国虽然没有专门针对美联储会计信息披露的制度，但是《美联储法案》对会计信息披露做出了明确要求。

(1)美联储会计信息披露的内容。《美联储法案》明确规定:各联储银行每个工作日都应制作资产负债表，联储委员会应于每周四在官网上公布汇总财务状况报告。美联储年度合并财务报告经独立审计机构审计后，于次年3月下旬在官网上进行公布，报告中包括合并资产负债表、合并损益表及合并资本变动表，并随附各报表项目会计核算原则、较上年度变动情况及变动原因的有关说明。其中，着重对因货币政策执行因素导致的有关项目金额的增减情况进行解释，如联储银行拥有或持有债券及其它投资工具的数量、性质和到期日。联储委员会每年出版“联邦储备体系委员会年度报告”，向委员会提供汇总财务报告和联储收费服务的财务预计报告。同时美联储采取了多项重要措施提高资产负债表透明度，如美联储承诺让国会和公众了解其贷款计划和资产负债表的具体情况。

(2)美联储会计信息披露途径。联邦储备银行每日编制资产负债表，上报美联储理事会。美联储年度报告经过外部独立审计机构审计后发布，资产负债表和利润表按照美联储汇总报表和各联邦储备银行独立报表分别披露。

2、欧央行会计信息披露

(1)欧央行会计信息披露制度依据。欧央行会计政策的法律依据是《马斯特里赫特条约》的附件《欧洲中央银行体系及条例协议书》，要求每周公布欧元体系合并会计报表;会计政策的制度依据是《关于欧洲中央银行体系会计和财务报告法律框架的指导方针》，对信息披露做了详细的规定。

(2)欧洲中央银行披露的财务报告。①资产负债日报表。不对外公布，主要用于内部对欧元流动性管理提供数据支持。②资产负债周报表。是编制欧元体系合并会计周报表的基础，不对外公布。③欧元体系资产负债周报表。根据“协议书”要求编制，对外公布，为利益相关者进行经济和货币分析提供数据支持。④月度和季度资产负债表。根据欧央行统计制度编制，主要用于欧盟货币金融机构的统计分析需求。⑤年报表。包括资产负债表和损益表，经外部审计机构审计后，对外公布。⑥欧元体系合并年报表。考虑到中央银行的特殊地位，欧央行不公布现金流量表。欧央行每周公布综合财务报告，每月发布央行体系活动报告。欧央行年度报表根据欧央行理事会认为与央行职能相对应的会计政策编制，应经过外部独立审计机构审计后发布。

3、英格兰银行会计信息披露

(1)英格兰银行会计报告内容。英格兰银行遵循《公司法》和英国通用会计准则的规定，财务报表需经独立审计机构审计之后对外予以披露。英格兰银行披露的年报内容主要包括会计政策、风险管理情况、资产负债状况、预算安排、交易成本、经营成果、董事会成员薪酬等信息。

(2)英格兰银行会计信息披露的制度规定。《英格兰银行法》规定，对于损益账户的详细信息，特别是利息收入、费用支出以及或有负债、风险准备金的提取和使用情况等信息，英格兰银行可以根据情况进行适当披露。英格兰银行披露的年报内容需征求财政部意见，同时还应提交议会阅知。

(3)对内部会计管理信息的披露。出于财务管理和成本控制的需要，英格兰银行内部会计管理信息也要定期披露。每季向理事会和高管人员报告财务状况，包括资产负债信息、各财务账户信息、员工数量、项目报告、各部门的预算及其执行情况说明以及财务预测。

4、日本银行会计信息披露

(1)日本银行会计信息披露制度。日本银行遵循的会计制度包括:《日本银行法》和《日本银行会计制度》。其中，《日本银行会计制度》对会计分期、核算基础、货币计价、有关资产负债项目核算方法、各项准备金计提方法以及利润分配原则进行了详细规定。

(2)财务报表披露要求。日本银行公布的报表包括:资产负债实物报表(财产清册)、资产负债表、损益表，以上报表每半年编制一次，而损益表除半年编制一次外，还需编制完整会计年度的损益表。此外，每年还需编制费用年终决算表和净利润分配表。这些报表必须按时报送财政部，并一同报送执行审计师审计意见。日本银行在其官网按期公布各项财务报告供公众阅读，目前的公众阅读期限为五年。此外，日本银行每十天在其网站上公布一次简要资产负债，只列示主要资产负债项目余额。

(三)中央银行会计信息披露的发展趋势

主要发达国家央行会计信息披露有以下几个特点:一是中央银行所处的会计信息披露环境较好，有比较完善的会计信息披露约束机制，政府和公众有较高的契合度;二是中央银行独立性较强，透明度较高，会计信息能够较为客观地反映央行的财务成果和经营状况;三是中央银行会计信息披露的监督机制较为健全，年度报告需独立审计机构审计和鉴证，接受金融机构、中介机构和社会公众的多层次监督。近年来，国际金融市场各种金融工具层出不穷，使中央银行面临前所未有的风险，需要中央银行能提供更加透明、详尽且统一的财务报告，及时进行披露。针对虚假报告和滥用国际货币基金组织资源问题，国际货币基金组织推行了保障评估政策，目的在于提高中央银行会计财务报告透明度，并将国际财务报告准则作为透明度的评估标准。《国际货币基金组织良好行为规范:中央银行会计和治理》要求:中央银行的财务报表应当便于不同的个人和机构、政府内部和外部及金融市场参与者使用。实现这些目标的主要条件之一是:应当提供解释会计政策和主要的损益项目和资产负债表项目的详细说明，同时，中央银行对商业银行的支持性操作也应当反映在报表中。

三、我国中央银行会计信息披露的现状及存在的问题

(一)人民银行会计信息披露现状

1、会计信息披露遵循的法规。人民银行会计信息披露遵循的法规主要有《中国人民银行法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中国人民银行会计基本制度》、《中国人民银行财务制度》等法律法规。1995年颁布的《中国人民银行法》和2003年修订后的《中国人民银行法》均规定:“中国人民银行应当于每一会计年度结束后的三个月内，编制资产负债表、损益表和相关的财务会计报表，并编制年度报告，按照国家有关规定予以公布”。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定县级以上各级人民政府及部门应主动重点公开包括“国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告”等政府信息。《中国人民银行会计基本制度》和《中国人民银行财务制度》对人民银行会计信息的生产要求进行了规范。人民银行在官网上公布了以上相关法律法规。

2、会计信息披露的内容。

(1)货币当局资产负债表。1994年起，人民银行开始向社会公布货币当局资产负债表，1994至1999年期间为按年编制发布，2000年之后按月编制，在人民银行官网发布。货币当局资产负债表根据国际货币基金组织《货币与金融统计手册》的要求编制，按照货币口径统计。

(2)部门预算有关报表。2011年起，人民银行开始向社会公布部门预算相关报表:2011年在官网公布了人民银行本级和事业单位部门决算情况，包括收入支出决算总表、收入决算表、支出决算表、公共预算财政拨款支出决算表、政府性基金预算支出表以及“三公经费”支出预决算表，并对预算执行情况进行了相关说明。2012年起，公开人民银行本级和事业单位部门预算情况，包括预算收支总表、预算收入表、预算支出表、预算执行情况表和政府性基金预算支出表。2013年，将预算公开范围扩大至全系统2121家机构。2014年度预算和2013年度决算，将公开内容全部细化到支出功能分类的项级科目，细化到因公出国(境)团组数、人员数，公务用车购置数及保有量，“三公”经费增减原因等信息。近期公开的2015年部门预算中，增加了财政拨款收支总表、基本支出表、“三公”经费预算情况表，其中基本支出表细化到经济分类科目，预算公开力度不断加大。

(二)人民银行会计信息披露存在的问题

1、会计信息披露机制不够健全。随着经济市场化改革的深入，人民银行会计信息对于各利益相关方决策判断的影响力不断增强，人民银行需要利用会计信息披露来引导市场预期、增强货币政策传导力。目前，在《中国人民银行法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》中，对会计信息披露有原则性规定，关于人民银行会计信息披露的制度体系还不够健全。

2、会计标准有待改进。人民银行作为我国中央政府组成部门，采用与政府预算会计相同的收付实现制为核算基础，与国际上多数中央银行采用的权责发生制具有较大差别。近年来，为适应经济金融体制改革和职能转换的需要，人民银行会计科目、核算方式虽然也有一些改进，但会计核算基础等重大问题仍未改变。人民银行以收付实现制进行会计核算和编制会计报告，在当前央行资产种类多样化，市场交易频繁，国际交流日益深入的情况下，无法满足财务报告及资产负债管理要求。

3、会计信息生产环节较长。人民银行会计核算具有“纵向集中、横向分散”的特点，涉及会计核算职能的部门众多，如会计、国库、发行、营业等部门，会计信息生产环节较长。由此造成一是会计信息质量受到影响，各部门都执行各自的具体会计制度，配备各自的会计核算人员，使用各自的会计信息系统，相互协调成本提高，不利于生成高质量的会计信息;二是会计信息产生的及时性有待增强，由于各部门会计信息系统互不兼容、缺乏接口相通，合并报表需要在各系统间人工导出、录入数据，因此目前人民银行只能产生月度会计报表，不能产生日报表，一定程度地影响了会计信息的时效性。

4、会计信息披露内容需要完善。目前，人民银行对社会公众披露的会计信息主要包括按月披露的货币当局资产负债表和按年披露的部门预算表，对会计信息的说明还不够全面，与发达国家央行相比，信息披露的范围、频率、详尽程度仍需改进完善。

四、改进我国中央银行会计信息披露的建议

(一)建立符合自身实际的会计信息披露机制，形成良好的制度安排

积极转变理念，提高意识，变会计信息被动公开为主动公开，利用会计信息公开正确引导公众预期。结合实际情况，学习发达国家央行先进经验，从披露的内容、程度、方式、频率等问题入手，进一步细化中央银行会计信息披露制度的各项具体规定，并明确信息披露责任，强化对会计信息披露的监管，相应完善保密制度有关规定，建立符合我国央行实际的会计信息披露机制，为会计信息披露提供切实可行、公开透明的操作规范。

(二)完善会计标准和信息处理流程，进一步提升会计信息质量

结合人民银行实际，借鉴发达国家央行经验，研究采用权责发生制作为会计核算基础，定期对资产进行评估，更为客观地反映央行的资产状况和经营成果，增强央行会计信息的可比性，提高央行财务的安全性。积极推进会计信息处理流程优化重组，纵向集中减少核算层次，横向集中整合会计资源，研究开发央行会计业务综合处理系统，覆盖现有会计、财务、国库、发行等各个子核算系统，减少会计核算环节，提高会计信息质量。

(三)优化会计信息披露方式，合理控制信息披露频率

一是拓宽会计信息的披露渠道，积极参考发达国家央行的有关做法，充分利用各类平台，以书面和口头的方法，以专题披露和综合披露的形式，拓宽信息披露渠道，进一步增强会计信息的传导时效，更准确地传递人民银行政策意图。二是把握信息披露时机，优化会计信息披露频率。人民银行会计信息披露将直接影响市场主体的经济行为，因此人民银行应寻求最佳信息披露时机，对某些会计信息定期公布，对某些会计信息不确定日期公布，保持相对的灵活性。

(四)实行会计信息分类披露，提高会计信息披露针对性

不同的使用者，对会计信息的需求各不相同;同样的会计信息，不同使用者的理解也各不相同。人民银行应借鉴绝大多数发达国家央行的做法，实行会计信息分类披露，针对不同的会计信息使用者，提供不同内容、不同详略程度的会计信息。如对于社会公众、中央政府、全国人大、财政审计部门等，人民银行会计信息披露的内容应当有所区别，详略程度应当有所不同，既要满足各方对央行会计信息的需求，也要合理控制会计信息披露程度，增强会计信息披露的针对性和安全性。

(五)畅通会计信息反馈渠道，跟踪监测信息披露效果

会计信息披露不是单向的，中央银行还要加强与会计信息使用者的沟通，畅通信息反馈渠道，吸取有用信息改进自身会计信息披露。随着市场化和全球化的不断深入，人民银行在制定和执行货币政策、维护金融稳定、加强金融管理和服务中将面临更多不确定性因素的挑战，为提高履职能力，人民银行一方面需要加强与公众的互动，采用舆论监测、定期回访、座谈、市场调查等方式，跟踪监测信息披露效果，进一步增强会计信息披露的针对性和有效性;另一方面要加强应对能力，正确处理负面反馈信息，准确及时地向公众传递真实会计信号，避免央行会计信息被扭曲，从而更有效地引导公众预期，维护人民银行形象。

作者：傅江蕴 单位：中国人民银行南京分行