行政改革公共管理论文

一、新公共管理的内涵及主要内容

（一）新公共管理的内涵

针对新公共管理的内涵，胡德从管理过程的角度将其归纳为七个方面：

（1）公共政策领域中的专业化管理。

（2）明确的绩效标准和测量。

（3）格外重视产出和控制。

（4）公共部门内由聚合趋向分化。

（5）公共部门向更具竞争性的方向发展。

（6）对私营部门管理方式的重视。

（7）强调资源利用具有更大的强制性和节约性。我国学者张成福和党秀云认为，“从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。”这种观点简洁而又抓住了重点，概括了新公共管理的实质内涵。

（二）新公共管理的主要内容

一是重视绩效管理。绩效管理即是通过绩效评估和绩效衡量，推动绩效持续改进的活动。通过绩效指标的设计，对政府的活动和提供的服务进行评估，从而追求政府管理的经济、效率和效能，落实政府责任。二是主张市场机制的引入和公共服务的民营化。由于政府机制存在本质上的缺失，容易导致资源配置的无效率，即政府失灵。而新公共管理主张引入市场机制，借助市场的力量来弥补政府治理的弊端。竞争机制的应用还可以打破政府的自然垄断现象，促使其提升效率。三是采用私人部门管理方式。传统的行政模式主要强调公共部门与私人部门的不同，排斥将私人部门的管理经验应用于公共部门中。而新公共管理主张政府借鉴私人部门的管理经验，比如目标管理、全面质量管理、效率导向等等四是强调顾客导向。顾客导向的理念主张将企业管理中顾客至上的精神应用于政府管理，以顾客需要为施政方向，以顾客的满意为目标。政府以顾客为导向，改变了传统上政府的权威心态，重新定位了政府职能及政府与社会的关系。

二、新公共管理视角下的中国行政改革

（一）新公共管理对中国行政改革的必要性

1.对改革开放来中国历次行政改革的回顾和问题分析。改革开放以来我国政府推行了很多轮机构改革。第一次规模较大的行政改革是在1982年，主要是针对机构臃肿、部门职责不清、工作效率低下等方面。故这次改革以“适应工作重点转移，提高政府工作效率”为核心。第二次改革开始于1988年，主要目标是进一步转变职能、精简机构和人员、提高行政效率等。第三次改革发生于1992年，为了适应党的十四大上提出的建立社会主义市场经济体制的目标，此次改革的主要内容包括坚持政企分开、精简机构编制等几个方面。第四次改革是在1998年，是1949年以来规模最大的一次。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍等。第五次改革是在2003年，主要是为进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置等，以建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这些政府机构改革伴随着我国的市场化改革的进程。虽然中国的行政改革已经取得了显著成绩，但依然存在很多问题。比如1998年以前的政府机构改革因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，都未能取得预期效果。之后的几次改革作用明显，但仍没有理清政府与市场、政府与社会的关系，依然存在政府职能配置不合理、行政效率低下等问题。另外，这些改革缺乏新公共管理理念的指导，也没有很好的运用新公共管理。我国一直未能走出行政改革中存在的精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，所以合理运用新公共管理推动我国行政改革势在必行。

2.中国现阶段行政管理中存在的问题。中国行政部门在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部门缺乏绩效管理。比如政府不以绩效为导向，导致政府事务庞杂、效率低下、机构臃肿等。由于预算约束不足和缺乏成本与收益的考核，很多地方政府变成了纯粹的“吃饭财政”，造成人员膨胀和预算支出过多。第二，政府管制太多，市场发展不充分。政府职能范围过于宽广，包办所有事务，成了竞技场上的“运动员”而非“裁判员”，限制了自由市场的发展，政府失灵严重。再加上政企不分，使得市场自由发挥的空间受限、市场参与不足。政府的自然垄断排斥了市场的竞争，导致公共服务效率低下，比如国企的问题。另外，很多可以民营化的产品和服务却被政府牢牢控制。第三，政府的官僚体制问题严重，导致管理的恶性循环。政府的决策权威集中化，使执行人员自由裁量权较少，不能适应环境的需要。讲究层级节制，束缚了行政人员的个性发展，从而影响行政效率。总体来说，中国行政部门的问题集中在低效率和低效益。这些问题都与行政部门缺乏管理理念密切相关，亟须政府运用新公共管理加以解决。

（二）新公共管理对中国行政改革的借鉴意义

新公共管理在西方资本主义国家政府改革中的普遍应用，已经在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增强了政府的治理能力，同时也满足了更多的公共服务需求。所以，这些改革的成功经验对我国行政改革也具有重要的借鉴意义，主要包括以下四个方面：一是实行绩效管理。在行政管理中引入了绩效管理中的成本与收益分析方法，有利于减少政府部门的资源浪费现象和实现资源配置的优化，并落实行政人员的责任。同时，绩效管理提供了一个政府与公民互动的平台。政府把绩效的信息公开，便于公众了解和监督，并反映自己的意见。二是借鉴市场的力量，推动公共服务民营化。市场机制是改善政府绩效的一个重要手段，可以引入竞争机制，借用市场的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府机制存在本质上的缺失，难免出现政府失灵，比如成本与收益的隔离、内部性问题等等。而市场机制的应用可以改进政府资源配置的无效率状况，减少政府的失灵。三是合理运用企业的管理技术，建设企业型政府。大规模的借鉴企业的管理技术和哲学是新公共管理的核心理念之一。在实际中，政府中的很多公务人员办事拖拉、敷衍塞责，导致效率低下和民众的不满。所以，可以利用企业管理中的目标管理、全面质量管理、绩效管理等先进的管理经验来促使行政人员提高办事效率和效益，建设企业型政府，以实现高绩效的政府。四是建设服务型政府。服务型政府即服务于人民的政府，以人民的满意为政府的施政目标。从新公共管理的视角看，也就是把民众视做顾客对待，政府人员应全心全意为其服务。而当前，我国官员腐败现象频发，部分官员利用职权谋取私利，而不是为造福社会，造成了官员的信任危机。所以，必须严惩腐败，规范官员的公共行为，提高其公共服务意识，建设服务型政府。

（三）新公共管理在中国行政改革中运用的原则

新公共管理不是万能的，并不能解决所有的问题，其本身也存在一些问题。所以，我国政府的行政改革应该从实际出发，结合自身的国情，对新公共管理有选择性地借鉴和运用，而不是全盘照搬。运用新公共管理要遵循以下原则：一是要看到新公共管理中所蕴含的西方特殊性，必须根据中国的现实借鉴西方经验。“西方发达资本主义国家具有行政法治化传统，这些国家的公共管理问题在很大程度上存在行政的过度法治化，主要集中于低劣的管理绩效。与此不同，中国的公共管理面临着双重挑战。一方面是政府行为法治化不足，行政权力缺乏制约，非法行政的现象严重。另一方面是政府管理能力不足及由此带来的管理绩效问题。”所以，我国不能盲目照搬兴起于西方的新公共管理，必须立足于实际国情而推行新公共管理。二是新公共管理模式的发挥应以发达的市场机制为基础。新公共管理兴起的国家，如英国、美国和澳大利亚等国的市场经济都十分发达。而我国的市场经济正处于起步阶段，市场机制的发展还不健全。虽然我国经济实力不断增强，但仍处于社会主义初级阶段，尤其是市场经济的运用还不完善。发达的市场机制是运用新公共管理的基础，不仅是物质的基础，更是体制的基础。如果不认识到这一点，就不假思索推行新公共管理，可能会引发一系列问题。三是不能完全借助于市场。一方面，必须认识到市场不是万能的，市场也存在着失灵。正如理查德•布隆克的担心：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。在应用市场机制的实践过程中，应认识到市场的运作是有缺陷的，并意识到政府与市场不是相互取代的关系，而是合作的关系，应把政府和市场的手段结合起来推行新公共管理。另一方面，公共管理与私人管理不尽相同。由于政府的公共性、政治性和多元性，使得公共管理与私人管理有很大的不同。我国学者张成福教授也认为公共管理与私人管理存在巨大差异，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公平与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。所以，行政管理改革不能完全借助于市场，必须认识到市场的缺点和公私管理的巨大差异，进而综合发挥政府与市场的作用。四是新公共管理缺乏对公平正义、公民参与等民主和宪政价值的关注。“广义的公共行政，除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等的价值。”而新公共管理以市场机制的运用为核心，追求的是“三E”（经济、效率和效益），极有可能忽视政府的公共责任和腐蚀民主政治的根基。所以，有学者建议，应把公平与公正也纳入新公共管理的政策目标，进而形成“四E”的目标。五是新公共管理是发展中的管理模式，需要不断改进。在现实中，市场和政府相互需要，相互补充。新公共管理不可能完全代替政府。在新公共管理模式之后,会出现另一种新的模式,但肯定不会回到传统的行政模式。所以，新公共管理不是万能的，一个政府的改革不能完全的信奉和依托新公共管理，应根据时代的发展和实际的情况提出相应和适宜的公共管理模式。当前兴起的很多理论就对新公共管理有很多启发，比如公共治理理论倡导多部门合作。通过对新公共管理的产生背景、主要内容等的梳理，并回顾我国改革开放以来历次行政改革的问题，可以发现新公共管理对我国的行政改革具有重大的理论和实践价值。同时，应充分的认识到我国与新公共管理兴起的西方发达资本主义国家在国家制度、法治和经济发展等方面存在很大的不同，而且新公共管理的很多观点还值得探讨。所以，我国的行政改革应该将新公共管理与自身的实际情况结合起来，合理的借鉴新公共管理，探索出一条具有中国特色的公共管理道路。

作者：陈梦 王宁宁 单位：苏州大学政治与公共管理学院