城镇化进程农村集体土地研究

一、当前农村集体土地所有制实现过程中存在的问题

２０１５年中央一号文件提出，要探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。从政策层面对农村集体土地所有制的有效实现进行的制度设计主要集中在三个视点：一是通过确权登记实现农村土地产权清晰化；二是通过农村土地承包经营权的权能再分解实现农村土地经营高效化；三是通过配套制度改革和公共服务改进构建现代农业经营体系。但当前农村土地集体所有制有效实现过程中面临的问题已现实地制约了农村土地产权功能实现和农业经营效益的提高。

（一）土地确权多难题

农村土地确权是清晰农村土地产权的根本手段，也是发挥农村土地集体所有制价值功能的前提。但在过去粗放型的城镇化发展中，简单地以土地扩张即农村土地所有权转移为手段的发展方式中，除区分了土地所有权的国有和集体所有以外，并没有在农村土地承包经营权、宅基地使用权权属确认等土地使用权层面解决好产权清晰化的问题，为当前的农村土地确权带来诸多的难题，形成了农村土地集体所有制有效实现的痼疾。目前的农村土地承包经营权确权工作中存在的难点问题主要包括：一是地籍资料失准，造成确权依据不足。有些地方在过去的土地统计与登记中行为人为随意较强，以至土地面积、土地边界、权属变动和承包人个人信息等都存在较大偏差。加上二轮承包之初，为了帮助农民规避较重的农业税费负担，村组织进行承包地登记时，往往会刻意少填农户承包的田亩数，以至出现最初的土地登记面积与现在的实测面积不一致情况，有些地方甚至实测面积比二轮承包时登记土地的面积多出近五成左右。部分农民间的私下流转造成的地籍变动情况并未报经村集体组织同意或备案，地籍资料中对其土地权属变动情况也没有记载。这些问题都给农村土地确权登记工作上的顺利推进带来极大的困扰。二是土地边界不明，造成土地确权操作困难。农村很多地方在确定承包地边界时都以村干部手指边界为准，经过村容村貌的变迁，这些手圈边界已不复存在，土地的空间四至也难以确定。三是土地权属不稳，造成农村确权矛盾积累。农村人口流动性加大使得农户之间的私下流转成为常态，加上家庭人口的自然增减，农村土地权属也变得极不稳定，这在确权过程中就直接形成了诸多矛盾。

（二）土地流转藏风险

当前农村土地流转的风险主要表现在三个方面：第一，契约风险。受自身素质的限制，相当一部分农民和村集体组织都缺乏契约意识，在土地流转期内往往会超出流转合同的规定提出提租要求，当要求未得到满足时，就会采用各种方式干扰土地流入方的生产作业。有的农民将自家的牲畜、家禽放入流转地破坏作物生长；有的村集体组织代表农民谈判时，以虚构坟头、口井等地上物的方式向土地流入方索要高额补偿。尤其在土地流转出去后，在土地流入方已经为土地进行大量前期投入的情况下，部分农民利用流入方资金投入的顾忌不敢抽离脱逃的心态，漫天要价，从而造成流转双方的合作难以顺利推进，为土地纠纷的发生埋下隐患。第二，准入风险。有部分土地流入方进行土地流转的动机不纯，纯粹是为了骗领政府土地流转的财政补贴。还有部分地区允许流转大户（公司）采用期末结算的方式支付租金也暗藏很大的风险。部分地区已出现了流入方期末时未向农户支付租金便一走了之的情况，农民利益受到损害。还有部分地区在推动农村土地流转过程中，未对流转方的行业资质、经营范围等作出严格把关，尤其是有些城市工商资本开始瞄准农村土地市场，有的假土地流转之名行发展旅游业、养殖业甚至农产品加工业之实，占用大量耕地的同时也直接威胁到粮食安全。甚至还有城市房地产开发商到农村流转了千亩土地开挖鱼塘发展甲鱼养殖，而相关法律法规对使用流转耕地开挖池塘、发展养殖业早已作明确禁止。第三，监管风险。因为种粮利润偏低，农业公司流转土地继续种植粮食作物的甚少，而地方政府对土地流转的资方引入关注度显著高于土地流转后土地经营流向的把控，流转中“顾头不顾尾”的现象普遍存在，这样极易出现漫长的土地流转期间流转方经营行为走形的现象。第四，融资风险。中央政策放开农村土地承包经营权抵押贷款的限制后，并没有带来农村土地流转中的融资困境，几乎所有的商业银行都不愿意经营此类贷款项目，少数商业银行迫于行政指令经营了少量农村土地承包经营权抵押担保贷款项目也面临着后期资金受偿的风险。

（三）宅基地使用存隐忧

当前农村宅基地使用行为的不规范问题不仅仅出现在农民用地行为随意上，更重要的是，土地城镇化引发农民对农村宅基地使用权增值的心理期许日益增长，现实的宅基地确权不到位又使得这一心理期许反向加剧了农村宅基地使用行为的不规范，宅基地利用的恶性循环怪圈正在悄然形成。

１．农民宅基地使用行为失范

（１）超标准占用宅基地现象普遍。

随着外出务工人员返乡和就地城镇化的推进，农村超标准占用宅基地的现象日渐常态化。一户两宅、翻建扩地、乱搭乱建等现象激发了农村邻里纠纷的同时也产生了效仿效应，为今后农村土地的全面确权留下后患。

（２）违规搭建行为时有发生。

少数农民在自己沿路责任田上建房，有的是为了坐等征地补偿，有的则是直接买卖受益。除了占用耕地盖房的，占用公共建设用地、自留地、废弃地和未利用的乱搭建房屋的情况也时有发生。农村由于执法资源的短缺，对此类现象也难以寻找到有效的解决办法。

（３）个体建房行为无规划。

在新村建设中，很多非示范点的农民盖房具有随意性，从外观设计和空间布局上，都缺乏统一规划。在城镇化建设进程加快的情况下，农民外出务工人数不断攀升、收入逐年增加，翻盖、改建房屋的频率也在加快，这些农户个体化的建房行为普遍缺乏统一规划，完全随个体需要自行设计，以至农村的房屋格调不一、坐落无序，既不美观，又无法实现土地集约利用的效果。

２．宅基地退出政策实施效果不理想

宅基地退出对解决当前普遍存在的“空心村”问题具有直接的推动作用，是配合人口城镇化的重要举措，也是实现土地资源优化配置的正确选择。为满足城镇化建设的需要，全国很多地方都积极尝试通过有偿激励的办法鼓励农业转移人口退出农村宅基地，但收效甚微。以安徽为例，２０１３年１０月，安徽省人民政府出台的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（皖政〔２０１３〕６９号）中提出要建立农村宅基地退出补偿激励机制。但就目前的运作情况来看，农民和村级集体组织对推动此项工作的积极性都不高，宅基地退出有偿激励的政策实施效果并不理想。

二、制约农村土地集体所有制有效实现的原因分析

（一）农村土地确权难的原因

造成农村土地确权难的原因是多方面的，一是历史原因。二轮承包之初，在没有先进测量手段辅助的条件下，地籍资料的形成主要依靠手工统计，人为性和随意性都较大，加上自然灾害、村干部调整等多重因素，有的地方已经找不出完整的土地登记存根。二是政策原因。二轮承包期内，经历了农业税政策的大幅度调整，为规避税负负担，刻意少填田亩数的做法几乎在各地都普遍存在，这为如今进行的农村土地确权工作带来了较多难以调解的矛盾。三是主体原因。随着近十几年来城镇化进程的加速，农村人口流动不断增强，但在“增人不增地、减人不减地”的政策红线指导下，家庭承包地数量却并未随之调整，土地承包权分配的事实上不公引发农民产生极大的不满情绪，成为推进农村土地确权的又一障碍。四是确权方式选择的原因。２０１４年中央一号文件提出在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中“可以确权确地，也可以确权确股不确地”。但是，截至目前，全国绝大多数地区基本上都是采用“确权确地”的方式进行土地确权，这对土地四至不清、空间不明的争议土地确权是非常不利的，确权进度受阻，确权目标实现难以保障。

（二）农村土地流转风险的形成原因

１．利益博弈诱发流转双方的矛盾

一方面，有些采用货币化方式支付租金的流转合同面临着物价上涨、通货膨胀和农民收益预期提高的考验，导致在流转租金过程中双方的利益博弈日益加剧。另一方面，政府准入措施和后续性监管措施的缺位也给土地流入方以利用政策渔利的空间，利用农村土地发展非农产业的现象屡见不鲜，尤其对工商资本下乡的规制不足，使农村土地流转经营面临用途失控的风险系数逐年提高。

２．土地承包权与经营权的权利配置固化激化土地流转矛盾

农村土地流转之所以会遭遇到“钉子户”现象，主要是因为这部分年龄偏大的农民多认为承包地属于个人私有，流转土地等于剥夺自己的私有财产权。由于土地承包权和经营权始终处于一体化的状态，由此造成土地流转纠纷常常发生。

３．“占补平衡”对农地流转的经营效率提高产生消极影响

“占补平衡”这种量化的用地约束政策带来的问题是农村耕地质的降低。部分地区连片开发的工业园、开发区占用了很多位置相对较好的农村“熟地”，而补占建设用地指标则是通过整理“生地”的手段取得，“生地”复垦需要的成本高、时间长，有的甚至根本不适合作为耕地使用，这在相当长的一段时间内都降低了土地产出率。

４．农村土地流转面临的融资困境始终难以消解

在以租赁为主流形式的农村土地流转中，对先期资金投入需求极大，衍生的土地承包经营权抵押担保融资需求也更为强烈。但金融机构的营利法人特性决定了其贷款发放的衡量标准是资金回报率，农地经营权在用途管制制度的限制下，不仅资金回报率低，而且还可能面临本金都难以收回的现实风险。因此，通过农村土地承包经营权抵押担保的方式所筹集到的商业金融机构贷款资金的数量极少，农村土地流转所要实现的规模经营始终没有办法通过外部融资渠道解决资金难题。

５．农村社会公共服务体系的不健全制约农村土地流转规模效益的发挥

公共服务的城乡二元体制最突出的问题是牺牲了农村的发展。在城乡社会公共服务配置不均衡，农村公共基础设施配备不到位的情况下，农村土地收益的提高将难以得到保障，“最后一公里防线”的问题将永难得以解决。大量的公共服务设施常年失修，“面子工程”随处可见，垃圾、污水处理工程形同虚设。同时，农村社会化服务组织多数都存在过度重经营、轻服务的问题，农业生产所需要的公共服务供给始终难以同步跟进，集体土地所有制有效实现遭遇公共服务供给不足的难题。

（三）宅基地退出难的原因

１．地方政府财力紧张导致工作推进难度大。农村土地改革的进行如果没有经费作保障，后续工作将很难进行，宅基地退出亦是如此。推行此项工作的县级财政吃紧，大范围推进宅基地退出补偿激励机制尚存在一定的资金难题。

２．“一刀切”的量化计偿方式难以取得农民的认同。

在推行宅基地退出补偿机制过程中，没有考虑到不同农户家庭住房新旧、面积和家庭人口差异，采用统一的补偿标准很难取得农民的认同，从而致使宅基地退出也难以形成农民的一致行动。

３．基层村组织对宅基地退出工作推动的积极性不高。

农户退出的宅基地相当一部分都用于换取建设用地指标，村集体组织从中获益的比例相对较小，很多农村干部对推行此项工作的积极性不高。在没有村干部支持配合下进行的宅基地退出补偿激励机制很难有序运行。

４．农村社会保障体系不健全制约了农民退出宅基地的积极性。

在当前城乡社会保障体系未实现有效衔接、社会保障水平悬殊的情况下，土地仍然是大部分农民生活甚至生存必须倚重的物质资料，农村宅基地也仍被农民视作自己最后的归宿，通过低补偿水平的激励措施很难调动农民退出宅基地的积极性。

三、促进农村土地集体所有制有效实现的对策建议

（一）土地确权政策要进一步充实内容

明晰土地产权，赋予集体土地和国有土地平等的权能，是实现土地高效配置的基础。针对当前农村土地确权中存在的现实问题，农村土地确权的政策尚待进一步充实。对一些确权空间或面积有争议的土地，可以综合采用确权不确地或确权、确股不确地的方式进行，这样既可降低成本，也可减少矛盾。此外，除要继续推动当前高度重视的农村土地承包经营权确权外，还应加快农村宅基地使用权、建设用地使用权和集体土地所有权的确权工作。

（二）土地流转推动的侧重点应有所转移

今后的农村土地流转工作的侧重点调整思路应该是：一要转变工作方向。要从过去单一地鼓励土地流转的工作方向上转移到加强对土地流向和经营行为的监控上来，实行土地流转的准入政策，监管涉农工商资本的运作行为，预防“非农化”、“非粮化”的倾向继续发展。二要转移工作重点。改变过去农村土地流转过度关注流转率的“重量不重质”工作思路，尽快建立起土地流转效果监测评价体系，形成农地流转领域中资方引入的优胜劣汰机制。三要完善配套建设。对制约土地规模化经营的陈旧配套设施要尽快修缮和更新，以满足农业生产的需要。

（三）农村土地流转市场化机制的完善

当前多数的土地流转中心仅仅起到信息发布和交易中介的作用，在土地纠纷预防和调处方面发挥的作用还非常有限。构建完善的农村土地流转市场化机制，尚需进一步发挥农村土地流转中心的三大作用：一是发挥土地流转中心对交易行为的指导性作用；二是发挥土地流转中心在纠纷防范方面的功能；三是发挥土地流转中心对土地流转绩效的评估作用。

（四）宅基地退出补偿激励机制的有序推广

有序推行宅基地退出补偿激励机制必须把握三点：一是分步骤、分地区逐步推开。根据财政保障能力的大小，宅基地退出补偿激励机制对地域经济发展水平较高的地区可以先推行，而地域经济欠发达地区则要后推行；二是加大上级政府对基层政府开展此项工作的财政支持力度。为全面推广宅基地退出补偿激励机制，省级财政可以采用以奖代补的方式加大对基层财政的支持力度，市、县级财政则可以通过用地补偿的方式直接支持村级公共事业发展。三是宅基地退出补偿激励办法还尚待进一步细化。在农村宅基地退出补偿办法的细化上可以适当借鉴城市房屋征迁补偿办法，扩大补偿范围和补偿项目，避免“一刀切”式的补偿。

（五）农村社会化服务体系要向内涵式发展

农村社会化服务体系的建立要朝向内涵式发展的方向进一步健全。一方面，配合土地规模经营的需要，农村社会化服务体系要进一步完善，尽快培养一些专业的农业生产服务组织，为规模经营提供农技服务和生产服务。另一方面，农村社会保障体系应进一步完善，尽快出台城乡社会保障的有序衔接的具体办法，促进城乡社会公共服务均等化。

四、结语

新型城镇化发展是人口城镇化和土地城镇化的协调并进，对农村土地集体所有制有效实现提出了更高的要求，农村土地确权和土地流转是实现农村土地产权清晰化和提高土地资源配置效率的重要手段，也是在实现以人的城镇化为核心的新型城镇化发展中必须预先予以解决的问题。在产权清晰的条件下，解决好农村土地权能配置并实现好农村土地产权收益的问题，将是激活农村土地集体所有制能效的最有效选择。因此，必须以深化农村土地产权制度改革、完善农村社会化服务体系为基本思路，提高农村土地资源配置效率，促进城镇化与农业现代化的协调发展，发挥农村土地集体所有制的制度优势。

作者：刘艳 单位：安徽行政学院 安徽经济管理学院政法社文教研部