房屋执行集体土地论文

一、实践困境:集体土地上房屋执行难之现状分析

(一)现状:集体土地上房屋执行难的“四重表象”

农村集体土地上违法建筑的租赁问题在实践中也较为突出，甚至已经成为继买卖之后或者说超过买卖的另一大纠纷源。在沿海地区，由于土地资源较为稀缺，村集体兴办未经审批的厂房集中出租的现象较为普遍，这些案件涉及违章建筑、违法用地，客观上造成案件执行难、企业财产变现难等问题。就村委会方而言，由于涉及村民集体利益，执行中冲突较大，村两委之间往往相互推诿，而且村委会班子新老交替频繁，新班子对原先班子任职期间所欠的债务不予认可，有些以辞职不干进行要挟，有些甚至说动全体村民集体上访。以W市法院为例，涉及违章建筑、违法用地类申请执行案件占涉农村房地案件的近一半左右，在2013年浙江全省大力推进“三改一拆”工作的大背景下，涉新建违章建筑、违法用地类申请执行案件为零受理，但历史存量仍然较大，在政策收紧的情形下，涉及农村集体土地上的违章建筑的执行显得尤为慎重。

(二)检讨:集体土地上房屋执行难的原因分析

1．法律政策层面———集体土地使用权流转限制严格我国《宪法》、《土地管理法》均规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》:“禁止通过村改居方式，将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地。”国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》更是明确规定:“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。“综上，无论是现行法律或是政策规定，在我国有关集体土地的流转均受到严格限制。

2．房产处置层面———集体土地上房屋流转较为有限

(1)受让范围有限。根据《土地管理法》及其实施细则的规定，农村宅基地上房产的流转仅仅限定于同一集体经济组织无房户范围内。据此得出，转让农村房屋，至少存在以下三方面限制:第一，权属合法，不属于违章建筑的情形;第二，不能向同一集体经济组织外的城市居民或外村村民转让;第三，不能向同一集体经济组织已有房屋的村民转让。而其他集体土地上房产流转“符合土地利用总体规划”，并逐级报批，此情况更是微乎其微。

(2)融资功能有限。《物权法》第一百八十四条明确规定“宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押”。尽管政策层面有逐步放宽信号，但在具体操作上，仍一时难以转变，只能进行一些初浅的尝试，如W市政府出台了《关于开展农村住房抵押贷款试点工作的意见》，其中规定:农村房屋可以抵押，除了符合相关条件，还仅限于金融机构。因此，受限于抵押权人对抵押房产处置不便的顾虑，集体土地上房产进入担保市场的空间非常狭小。

(3)权属登记不全。正如国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中所指出，当前农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低。已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体或村民小组集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民个体。实践中，农村房屋双证齐全的比例非常低，随机抽取的W法院的25件执行案件，其中双证齐全的仅3件，双证不齐的14件，双证均无的有8件。而即便土地证登记为户主的名字，但实际土地申报表中往往包括配偶、子女，难以径直确认为个人财产，房产处置难度较大。

3．执行实务层面———具体的操作规程缺失执行工作是一项程序性和操作性很强的工作。执行程序正当与否是判断执行行为公正与否的重要标准。但由于各法院对法律、法规理解上的不同，不同省或者不同地区甚至是同一地区不同县市区的法院对涉及集体土地上房屋能否执行、如何执行等问题也都理解不一，更不用说制订统一的操作规定。此外，政策衔接以及部门之间的配合也是影响案件执行的关键，如此类案件执行往往涉及与国土、房产等相关部门的协调，故承办人在执行此类案件时往往慎之又慎，很难有突破性进展。遇到被执行集体土地上房屋为违法、违章建筑时，法院的执行更是缺少法律支撑，工作往往陷入困境。

4．社会保障层面———农房承载的保障功能异位按“一户一宅”的规定，农民一般只拥有一处宅基地，且大部分为同一幢单体的立地房屋，因房屋结构原因难以分割而无法保留基本生活居住房屋的，法院执行时就要考虑到被执行人及其所扶养家属基本生活保障的问题。而当前农民生活水平总体上处于较低水平，且农村社会保障体系也未完善健全，在执行处分唯一农村房产后，被执行人的农民既无法纳入现行的城市廉租住房保障范围，也无法要求村集体经济组织为其重新安置相应的宅基地。因此，保护被执行人及其所扶养家属基本生活保障与实现执行债权人权益的矛盾冲突是执行工作必须面对的问题和难点。

二、破冰之举:集体土地上房屋执行的探索尝试

由于城镇化的快速推进，农村土地资源价值迅速升高，特别是宅基地，在农地严格管制和耕地保护政策约束下，愈发成为城镇发展极需的稀缺资源。在现有制度安排下，宅基地所含的潜在价值无法实现，为获取潜在租金，农户、集体经济组织、地方政府都在“寻租”，这些行为间接推动了宅基地流转制度的创新。在当前日益活跃的宅基地隐性流转的现实压力下，一些地方率先开展宅基地流转试点，为宅基地“阳光流转”提供了良好的制度样本。与之对应，各法院也基于土地流转的实践需要，努力在法律框架内寻求有效的执行集体土地上房屋的方法，形成了几种比较典型的做法，但成效不一。

(一)户籍限制拍卖式

户籍限制拍卖式，也称“以屋抵债”。在被执行人所在村集体经济组织成员范围内对涉案房屋进行拍卖、变卖，限定买受人必须符合《土地管理法》规定的条件，为无房户、缺房户，且买房后不得再申请。相关案例:江苏省扬州市邗江区人民法院在执行过程中查明被执行人王某共有三个案件，被执行人王某提出目前没有其他收入，仅有老家槐泗镇农村一套房产希望能折价抵债，针对被执行人提出的请求，邗江法院委托评估公司对被执行人王某所有的农村房产进行评估，经执行法官多次协调，三位申请执行人中谢某系槐泗镇人，其属于应享有宅基地使用权但尚未申请宅基地的情形，故愿意受让上述房产。执行过程中王某先后又有6个案件在法院立案强制执行，根据参与分配原则，在达成王某的房产变现款按一定比例分配给其余所有债权人，其余各债权人均书面同意该分配方案。该模式缺点:买方条件较为受限，即使符合条件也存在“不敢买”的双重顾虑，一方面要考虑社会舆论，以及受让房屋是否“吉利”;另一方面要考虑自身有无地方势力，买了后能否真正入住该房屋，即是否具备足以与农房所在地干扰势力抗争的“实力”。

(二)权能转换拍卖式

权能转换拍卖式，即以先将集体所有土地转化为国有土地，再依法拍卖该房屋及土地。此种方式主要针对执行对象为集体土地中非农建设用地上的厂房的案件。相关案例:申请执行人某工程公司与被执行人某集团公司买卖合同纠纷等系列案，案件执行中第三人某型材公司以其厂房及集体土地使用权为被执行人提供执行担保，但其后未履行执行担保义务。执行中经查，担保人的房地产虽有房产证，却一直未办理土地确权登记，因而土地性质及权属都不明确。法院积极与国土资源局就拍卖事项进行沟通，并商请国土资源局对执行担保人企业用地的土地性质及权属进行确认。后国土资源局复函法院:该企业现用地性质属集体土地，应先转化为国有土地再进行拍卖，由于执行担保人已经歇业，法院可以对上述房产先行拍卖，从拍卖款中优先补交征地补偿费及土地出让金。最终，法院成功拍卖了执行担保人的房地产，受让人在办理了土地征用和国有土地使用权出让手续、缴纳土地使用权出让金及有关税费后，在房地产管理部门办理了过户手续。该模式缺点:执行对象有限，仅适用于集体土地中非农建设用地上的厂房，而且涉及部门协调，能否成功要视各地法院与当地部门之间的关系而定，具有相当的不确定性。

(三)强制租赁管理式

“以租代偿”，也称“以租代执”，又称强制租赁管理式，是指针对被执行人企业厂房、设备等财产无法变现拍卖的难题，法院通过搭建供需平台，引入分割租赁方式，以期促成被执行人以厂房、设备租金收益分期偿还债务的一种替代执行方式。相关案例:温岭市甲厂于2012年9月起诉温岭市乙厂追偿权纠纷一案，该案标的1300万，由于温岭市乙厂多年经营不善，亏损严重，无力偿付，加上该厂土地性质属于集体工业划拨，厂房系违章建筑，而无法变卖，为此，该院在征得绝大多数债权人同意情况下，对该厂进行对外公开租赁，由被执行人温岭市乙厂与中标人签订租赁协议，以租代偿的方式变通执行，以年租金50万元，每五年递增百分之十的价格租赁十五年，现第一期租赁款已上交法院。该模式缺点:一是在被执行人下落不明的情况下，如何确定出租主体缺乏法律依据?二是在租赁合同存续期间，如果承租方违约，由谁去主张权利，是主张违约责任，还是解除合同?三是倘若因出租屋的固有问题引发风险，财产的固有损失、承租人的损失由谁承担，缺少明确的法律规定，倘若财产本身不足以偿还承租人的损失，又当如何?

三、理论探微:集体土地上房屋执行的合理性与可行性分析

执行案件中的集体土地上房屋，是指被执行人在农村集体土地上所建造的房屋，按其用途主要可以分为两大类，即村民住宅和乡(镇)村工(商)业用房，对应的集体土地是农村居民住宅建设用地(即农村宅基地)和农村集体经营性建设用地(即非农经营用地)。下文主要以此两大类为对象加以探讨。

(一)执行集体土地上房屋的法律留白

拍卖农村房屋实质是对农村房屋及其对应的集体用地进行流转。当前农村集体土地上房产难以执行的原因，归根到底即是集体土地使用权的流转障碍。关于农村集体建设用地使用权及其上房屋流转问题，我国法律向来是持谨慎和有保留的态度的，但《土地管理法》第六十三条、《担保法》第三十六条，以及《物权法》第一百八十三条的规定又谨慎地开了口子———在特殊情形下亦可进行流转。实际上，有关法律、司法解释也作了对农村集体土地使用权流转限制的突破性规定。最高人民法院、国土资源部、建设部于2004年联合出台的《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条规定:“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理。但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应与国土资源管理部门协商一致后再行处理。”这一规定，虽然在实践操作中面临诸多困难，但却为农村房地产的执行提供了有力的法律依据。

(二)执行集体土地上房屋的现实基础

允许变通执行集体土地上房屋，至少存在以下几方面的现实理由:一是债权最大化实现的需要。随着农村经济的发展及城镇化进程的加快，农村房地产的价值得到了极大体现，现实中被执行人常以仅有农村房屋而无其他可供执行财产为借口规避执行，若能通过合法有效的执行程序对农村房地产进行处置变现，能够得到民众的广泛认可与接受。至于乡(镇)村工(商)业用房，由于较大的占地面积及作为工商业用途的特性，相应的变现能力更是大为提高。二是农村居民除集体房产外可供执行财产有限。以农村居民为被执行人的案件往往较难处理，其中一个重要因素就是农村居民可供执行的财产短缺，原有家庭财产较大部分已投入自家房屋建设，对外清偿能力相对不足。三是执行操作方式上具备变通可能性。如指定农村房屋买受人的范围或设立债权转移直接执行农村宅基地房屋;当事人双方签订和解协议以房抵债;转让房屋所有权同时，约定买受人享有对宅基地使用权的长期租赁权;转移宅基地房屋使用权;执行农村宅基地房屋的可得收益;对相对独立的非底层住宅，通过事先与申请人说明，将上层建筑所有权抵偿给申请人等等。

四、愿景展望:完善现行农村房屋及集体土地使用权执行制度

(一)立法层面:限定式规定农村房屋可以流转

在目前立法框架内，农民集体所有的土地性质不能改变，故宅基地实行有限流转的底线不能突破。但随着立法的不断完善，农村房屋转让的受让主体不应局限于本集体经济组织成员，可适当扩展到本市范围内具备条件的农村村民。主要理由有两方面:一方面扩大交易主体范围有助于宅基地流转，使其更大发挥功能;另一方面在本市范围内也不影响土地性质，居民因其无法取得村民资格，在目前立法未曾突破的情况下，仍然不能购买农村宅基地及其地上房屋、附着物。而关于非农集体用地及其上房屋的执行，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这一改革涉及土地利益再分配，期待改革举措的落实到位，以带动土地管理法等相关法律法规的联动修改。

(二)实务操作层面:积极探索变通执行机制

在执行农村房屋案件时，可以根据案件的不同情况，在不违反法律规定的情况下，有针对性地采取不同的执行手段，以实现法律效果与社会效果的有机统一。

1．基本前提是健全完善农村房屋及宅基地权属登记公示制度，切实加强与相关部门的工作衔接。产权登记不规范造成的确权问题是农村房屋“执行难”的根源之一。农村房地产权属登记的滞后，容易导致执行中出现相关的权属纠纷并增加案件执行难度。为此，建议相关部门重视落实国家基本法律制度，并按照国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》、建设部《房屋登记办法》等具体办事细则，对农村房屋及宅基地的初始登记、转移登记、担保登记等项目进行规范管理，强化农村房屋及宅基地权属的登记公示效力。此外，通过拍卖、变卖、抵债等方式取得农村房屋产权后难以办理权属转移登记手续，也是制约农村房屋处分变现的重要原因。在对农村房屋进行变通执行之前，应切实加强与有关国家机关及其部门的工作衔接。由于我国农村宅基地及房屋没有准确的权利登记凭证，其产权凭证一般仅为宅基地使用证、建房申请报告等，因此执行时应与当地的村委会、乡镇土地管理所、乡镇建房管理所等部门沟通联系，调查核实家庭成员姓名、房屋结构、间数、建筑面积、房屋四至等。在对房屋进行转让时，法院应与县级国土资源部门进行协商，争取取得一致意见。

2．对不宜直接拍卖所有权的农房，规范采取“以租代偿”的变通执行方式。针对“以租代偿”在实践中存在的问题，建议通过市场机制引入第三方出租主体，建立出租主体名单的模式，由法院监督其合同履行，不仅可以在制度层面明确其出租主体，也可以有效应对承租人的违约;同时在执行和解协议的过程中尝试引入第三方责任保险，避免财产损失等风险。在明确了出租主体和责任保险的前提下，如何以效益最大化的方式运行以租代偿制度，可以参照现阶段运行的网络司法拍卖制度，以法院为操作主体依托技术平台在最大范围内实现财产权益效用的最大化。

3．农村房产涉及标的瑕疵时，应当区分情况加以处置。农村住宅建造中的瑕疵情况比较普遍，在农村房产登记管理制度尚不健全的情况下，应结合不同情况予以分别处理:

(1)农村建房仅有建房审批手续而无房屋所有权证，或仅有集体土地建设用地使用证而无房产所有权证，只要其建房手续合法，无违章现象，法院可在批准面积范围内直接予以裁定查封、拍卖。

(2)对存在超批准面积违章建房的农村房地产，应将核查的初步情况分别函告国土、房管部门，请相关职能部门核实并作相应处罚，并要求回复意见。若相关职能部门不处罚也不出具意见的，则将超面积违章建房部分作为地面建筑物评估其实际建筑价值，与批准建房部分一并处分，但在拍卖文书与拍卖、变卖成交裁定中，对超面积违章建房部分不负责过户及今后遇规划拆迁或违建拆除等时须无偿拆除作出明确记载。

(3)若被执行人从他人处购置土地、房屋，未办理过户手续的，但因房屋土地交易流转不规范致使有实体权属争议纠纷的，则结合土地房屋交易具体情况进行分析，在执行时审慎从事。

4．规范农村房产执行应当注意的共性问题。

(1)依法保障相关优先权权益人的优先购买权。依法保障房屋共有人和房屋承租人的优先购买权，考虑农村传统乡土人情观念，可在法定的优先购买权基础上适当照顾被执行人亲属的“优先购买权”。

(2)依法保障被执行人及其扶养家属的基本生活，在涉及唯一房产执行确无法保留基本生活住房时，提供必要保障方案以实现执行。如黄岩法院在执行处分被执行人唯一农村房产，因房屋结构原因难以分割而无法保留基本生活居住房屋的，为保护被执行人及所扶养家属的基本生活保障，及时提供过渡性保障方式及保障费用。如事先明确告知保障方式及保障费用，综合采取房屋拍卖、变卖成交前提供过渡房安置以及拍卖、变卖成交后按本地区廉租住房保障管理办法规定的住房保障面积乘以本地区二手房成交均价的款项优先提留返还被执行人，由被执行人将所得安置提留款对自己及所扶养家属自行安置，从而平衡申请执行人与被执行人的利益冲突，求得法律效果与社会效果的统一。

作者：夏群佩 林恩伟 单位：温岭市人民法院