公法私法会计监管论文

一、会计监管兼具公法和私法的特征

政府一方面作为社会公共秩序的管理者,另一方面却又是国有资产所有者。就后者来看,政府是以地位平等的私法主体的身份介入了私法领域。此时,会计监管所调节的便是政府本身与市场主体之间的关系,要将其强行划入公法或私法的任何一个领域显然都不太合适。会计监管还包括注册会计师行业的自律性监管。这种监管规范是通过民主程序由该行业所有成员共同制定的,属于当事人之间的私人协议,具有私法性质。但是,自律监管规范一旦制定出来便会对所有行业成员具有普遍约束力,要求其共同遵守,违规的注册会计师也会受到行业内部的自律性处罚。这种强制性的权力行使方式对应的却又是公法。可见,会计监管兼具公法和私法的特征,其调节范围属于私法领域,采用的调节方式却又主要是与公法相对应的公权力行使方式。二者融合进同一部法律,如何协调不同的调节手段就变得尤为重要。

二、我国会计监管存在的问题

会计信息市场上客观存在的失灵现象使得监管成为各国政府完善市场运行机制、稳定社会经济秩序、增强投资者信心的普遍做法。我国政府也设置了庞大的会计监管部门,相关政策、法规层出不穷,但监管效果却不理想。这说明目前的监管体制肯定存在问题。

(一)从历史上看,中国几千年的历史始终以刑法(公法)为主

基本不存在私法精神,市民权利长期得不到应有的保护建国后,实行公有制和高度集中的计划经济体制,国家计划就是法律,公法和私法的划分也一直没有得到体现。由此形成了事实上的公法一元化法律结构,和几千年的历史传统一脉相承。这一点,反映在会计监管方面就是政府对会计的监管拥有至高无上的权威。政府监管部门权力的过度膨胀必然导致对社会个体的权益保护重视不够,从而在很大程度上对其造成侵害。例如,《会计法》对会计违规行为的处罚大多强调从严从重,殊不知,从严从重本身就是执法者对法律的背离。政府监管机构畸形发展的另一个后果是遏制了社会自发机制的形成,无法调动社会资源。而仅凭其有限的人力物力,恐怕它既无精力也无可能对纷繁复杂的会计市场进行监管。

(二)权责对等是防止权力滥用的基本要求之一

但我国立法在赋予政府监管会计市场权力的同时却没有明确监管无效时政府应承担的责任,这就为政府寻求监管权力的过度扩张解除了后顾之忧究其原因,一方面在于监管部门本身不愿接受社会评价,另一方面也在于监管效果难以衡量。就后者来看,资本市场最为发达的美国衡量政府会计监管效果的做法也仅仅是检验监管政策给股票价格带来的影响,尚未深入到会计市场其他方面。而我国则步入了另外一个误区,以查处的会计违规金额、涉及的单位数目、被惩处的人员数量、罚没的款项以及历年的增长数来衡量政府会计监管的效果,客观上刺激了监管权力的滥用。

(三)多头监管导致的权利之争以及责任的相互推委也是一个突出存在的问题

1951年以来,我国财政部一直是会计领域的权威管理部门,但1992年成立的证监会在会计监管问题上却与其存在权力交叉。前者无法摆脱其将政府利益置于优先地位的固有的思维模式,后者则以保护投资者利益为最高目标,冲突难以避免。例如,财政部制定的适用于所有企业的会计准则(包括披露准则)与证监会制定的适用于上市公司的信息披露规范就存在矛盾。权力界定不清的直接后果是监管工作不协调,企业会计疲于应付、无所适从。证监会2001年年底出台公开发行证券的公司信息披露编报规则第16号《A股公司实行补充审计的暂行规定》要求企业上市或上市公司再融资需要进行双重审计的规定则是多头监管的另一具体表现。

三、我国会计监管制度的改进

(一)框架构建

在构建不同的会计监管框架时,需要考虑的因素很多。从法学角度考虑,最为重要的是违规行为的危害范围;从经济学角度考虑,则主要取决于监管成本(主要是信息获取成本)的大小。就前者而言,如果违规行为侵犯的主要是私法利益,通过私法手段足以遏制违规行为,就无须采用公法的手段;反之,如果侵犯的主要是公法利益,或侵犯的虽是私法利益但私法手段不足以保护受害人,则应该采用公法的调节方式。就后者而言,如果受害人自然拥有违规者的信息,那么通过民事诉讼手段就可以调动其私法执法的积极性,充分利用其所掌握的信息,极大地节约社会成本;反之,如果没有特定的受害人且不易获取违规者的信息,则应设立统一的公法执法机制以降低众多个人私法执法的社会成本,因为公法执法最大的优势便在于公法执法机构可以借助国家权力获取信息。就会计监管来说,虽然涉及的主要是私法利益,但作为私法主体的受害人并不确定且难以掌握违规者的信息。以上述标准来看,似乎公法形式的监管比私法形式保护更为直接有利,但如前文所述公法手段也存在缺陷,这使得私法手段在会计监管中的运用又受到重视。理性的选择只能是两种调节手段的改进与融合:一方面通过权力制约加强对公法监管机构自身的监管,另一方面通过成本和收益的重新设计为私法调节提供足够的诱因和制度保障。

(二)实现机制

我国目前的情况是资本市场上存在信任危机,投资者对上市公司普遍不信任。在这种背景下,提倡自愿性信息披露的意义更为显著。原因在于不论监管机构采用多么强硬的监管措施,这些措施要真正发挥作用,都离不开上市公司的主动配合。而中国证监会颁发的《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则》1-6号的有关条款中所注明的“不限于此”,也给自愿性信息披露留下了余地。建立民事赔偿诉讼机制。长期以来,由于封建传统和计划经济的影响,我国一直依靠的是公法执法的体制,私法调节的空间非常小。这种状况不但抑制了人们的权利意识,也造成了公法机构的畸形发展,遏制了社会自发机制的形成。而近年来,随着消费者权益保护运动以及众多个人打假行为的盛行,民事赔偿诉讼机制等私法调节手段开始有了长足的发展。这一私法手段当然也应该引入会计监管领域。在该机制下由于受害人能够获得经济赔偿,这就调动了其启动诉讼的积极性,使得会计监管不再仅仅依靠监管机构有限的资源,而是调动了广阔的民间资源。这样不仅可以极大的节约监管成本,由于充分利用了受害人掌握的信息,监管效率也会有着显著的提高。极端一点,培养一批靠会计打假谋生的律师也未尝不可。就权力制衡而言,美联储前主席格林斯潘把“不允许存在一个单独的、铁板一块的联邦监管机构”和“每个银行都能选择监管机构”视为实现监管目标所必备的四项原则之两项。他认为建立统一监管机构势必导致监管法律制定得非常原则化而将具体规则交给监管机构去制定,这就赋予了后者广泛的授权和大量的自由裁量权。而监管者之间的竞争和制衡机制将能有效约束监管机构的权力实施。这一点已经从美国的金融监管实践中得到充分的验证。为此,我国也应该赋予会计监管对象自由选择监管机构的自由,以此为防止监管权力的过度集中、垄断、滥用提供制度保障。监管工作不协调的问题也会因此迎刃而解。就行为约束而言,我们可以效仿美国的《规制弹性法》以及英国的《金融服务与市场法》,以法律形式确立对监管效率进行监督的准则。还应该设立对监管机构进行个案调查的制度,以便及时灵活地针对监管行为实施调查,为立法机关的监督提供必要的事实基础。

作者：董俐俐 单位：辽源市水务集团