ECFA条件下两岸贸易合作的促进机制

一、两岸贸易形态转换的政策轨迹

两岸贸易发展中台湾所采取的政策措施也发挥了重要作用,无论这种政策的动机是什么,也无论政策的采取是主动还是被动。正是在此意义上,两岸贸易的政策轨迹可归结为一种“回应而非互动,回应而非协商”的状态。①基于此,本文尝试采取一种政策响应视角,对两岸贸易发展的政策轨迹予以解读,以为机制建立之认识基础。

(一)两岸贸易的阶段划分与形态转换

从1979年全国人大常委会发布《告台湾同胞书》至2010年为止两岸贸易的发展可划分为五个阶段,而两岸贸易形态的转换就蕴含于贸易发展的各个阶段。第一,贸易萌芽阶段(1979—1987)。该阶段,两岸贸易额总计55.1亿美元,大陆对台贸易从0.4亿美元的贸易顺差转变为9.4亿美元的贸易逆差。贸易形态的转换过程是:从大陆单方面开放和台湾禁止发展到主要通过香港秘密进行,再到台湾当局被动因应时局,逐渐允许民间经由转口形式与大陆地区进行贸易,最终颁布相关政策法规,使台商取得了向大陆间接出口的合法地位,并于1987年开放台湾民众赴大陆探亲的政策,从侧面促进了两岸贸易。第二,初步发展阶段(1988—1992)。台湾正式开放大陆地区物品间接输入,公告准许输入的大陆地区物品项目,两岸贸易步入有限度的开放轨道,间接贸易额持续增长,但台湾当局对自大陆进口仍存在诸多限制。台湾出口方面,对大陆间接输出商品,除部分高科技产品应依有关出口的规定办理外,其余不加限制。两岸贸易口径进一步扩大,朝向正常的双边贸易迈出了重要一步。第三,加速发展阶段(1993—2001)。两岸贸易开始由转口贸易向转运贸易转变,相对于转口贸易,不仅节约了运输成本,也节省了运输时间。两岸贸易快速发展,产业内贸易开始逐步增加,逐渐形成了大陆对台湾主要出口原材料以及半成品、台湾向大陆主要出口电子产品和化工产品的贸易格局。同时两岸经贸也进入以投资为主导,投资带动贸易的新阶段。海峡两岸分工发生了巨大变化,出现了“日本进口、台湾设计、祖国大陆加工、欧美销售”的贸易分工新模式。第四,深化发展阶段(2002—2008)。两岸先后加入WTO,经济政策不断调整,市场进一步开放,两岸贸易持续高速增长。在岛内企业的强烈要求下,台湾“经济部”对进口大陆产品的开放程度也日益放宽,截至2005年,工业品开放项目达到7250项,开放比率升至83.3%。[1]76-83其中农副产品也成为一个贸易热点,大陆方面对台湾产的部分农产品实施零关税进口措施,更激发了两岸农产品的贸易热,促进了台湾水果等农产品在大陆市场的销售。第五,逐渐步入正常化阶段(2008年至今)。2008年12月15日,两岸海运直航、空运直航、直接通邮正式启动,标志着两岸交流更加紧密、关系更趋缓和,并为两岸地区的经贸合作逐渐步入正常化奠定了基础。2010年ECFA的签订,更促使两岸贸易步入正常化、制度化轨道。

(二)两岸贸易形态转换的政策轨迹:非协商式回应

基于政策面向客观看待两岸贸易的规模扩充与形态转换,大陆的政策引导发挥了无可替代的主导作用,尤其是贸易形态提升性转换的“突破”,往往体现出大陆政策强力引导的效应。当然,从合作的角度看,将两岸贸易的发展看作两岸“政策回应”的结果可能更显公允,无论台湾当局出于何种动机、处于主动还是被动地位而作出了一些符合两岸贸易发展趋势的政策规定。①1979年1月1日全国人大常委会发布的《告台湾同胞书》打破了两岸隔绝30年的僵局,两岸贸易从此开启新的篇章。1984年台湾首次放宽自港澳转口输入大陆产品的限制,允许民间经由转口形式与大陆地区进行贸易。1985年,台湾宣布《对港澳地区转口贸易三项基本原则》,使台商取得了向大陆间接出口的合法地位。1987年,台湾当局首次开放27项大陆农工原料进口,免受“警备总司令部”输入检查。同年11月,台湾当局迫于民众要求,开放台湾民众赴大陆探亲,成为两岸贸易发展的第二次转折。两岸门户的逐渐开放,使两岸贸易从单边贸易逐步迈入双边贸易的格局。为了因应两岸贸易发展的需求,台湾于1988和1989年又先后颁布了《大陆产品间接处理原则》和《大陆地区物品管理办法》,正式开放大陆地区物品间接输入,并可标明在大陆地区生产制造。大陆也于1988年颁布《关于鼓励台湾同胞投资的规定》,首次对台商到大陆投资作出系统规定,并给予投资优惠和便利。两岸贸易活动开始由无序转向有序,贸易额渐渐增加,贸易商品也开始趋于多元化。1992年大陆掀起发展市场经济的热潮后,两岸贸易开始由转口贸易向转运贸易转变。2000年12月,大陆相关部门颁布《对台湾地区贸易管理办法》,就对台贸易的管理方式、指导原则、纠纷解决等进行规范,大陆对台经贸政策得以不断完善,并趋于法制化。两岸先后加入WTO,台湾当局于2001年11月7日宣布以“积极开放、有效管理”取代“戒急用忍”的措施,两岸市场得以进一步开放。[2]6-112008年6月“两会”恢复商谈,于同年12月15日基本实现了两岸直接“三通”,使得两岸贸易从间接贸易进入直接贸易阶段,贸易规模扩大、贸易额迅速增加、贸易产品结构优化。2010年6月签署并于2010年9月12日开始实施的《两岸经济合作框架协议》,则直接开创了两岸贸易的制度化时代。尽管两岸贸易与其他双边贸易相比仍存在诸多需要完善的方面,甚至存在一些为外人匪夷所思的政策规定,但是,在两岸特殊政治关系下,在封闭作为经济合作起点,“敌视”贯穿经济合作过程的情势下,两岸公权力部门所采取的或主动、或被动、或明确或暗示的政策举措,应可看作是一种适应两岸经济关系变化态势的政策回应。这种政策回应不仅推动了两岸贸易形态的转换,也为两岸贸易机制的建立并最终走向协商建立了基础。

二、基于两岸贸易合作走向的政策诉求:以国际市场开拓为主

通过对两岸贸易过程的总结和政策轨迹的梳理,可以对两岸贸易的走向进行一个粗线条的预测,并在此基础上探寻其所蕴含的政策诉求。

(一)两岸贸易合作的走向

从一般意义上说,在制度性一体化条件下,借助于经济一体化所产生的贸易创造效应、市场扩大效应,一体化成员间的双边贸易均会得到量的扩充和质的提升,两岸贸易也不例外。因此,两岸贸易规模逐步扩大、贸易结构趋于合理、服务贸易大幅成长等应是两岸贸易发展中水到渠成式的走向。在此基础上,本文更为关注两岸贸易关系在国际市场的体现及其变化趋势。众所周知,随着两岸经贸关系的发展,两岸与国际市场的关联性愈益加强。这一问题既包括两岸共同参与国际经济一体化的方式问题,也包括两岸在国际市场的竞合关系问题。本文借助两岸农产品在国际市场的竞争现象对第二个问题进行论述。两岸农产品出口在产品结构和市场结构上均具有一定的相似性。从出口市场来看,大陆与台湾各自农产品出口市场排名前10位中有6个是相同的,如日本、香港、美国、韩国、马来西亚和越南。各自出口排名较前的产品,相似度也较高,例如鳗鱼在大陆出口农产品中排名第二位,在台湾排名第十位左右,从1992年到2006年,台湾活鳗鱼在日本市场的占有率从88.85%下降到43.78%,大陆活鳗鱼在日本市场的占有率从11.01%上升至56.21%。[3]35-40大陆南方与台湾在农产品国际市场上竞争更为激烈。统计表明,1997年至2003年,福建和台湾的14种主要出口农产品中有近50%的农产品是相同的。就两岸在国际贸易领域的关系而言。在现象层面,两岸都对在国际市场无序竞争导致的产业竞争力下降有充分的认知;在政策层面,两岸贸易管理部门、贸易组织和企业均采取了相应措施,化解两岸在国际市场的恶性竞争,并对在国际市场加强贸易分工合作抱持高度期待;在制度层面,两岸在ECFA签署与实施后,都将一体化的制度触角延伸到了国际经济空间,试图进行两岸共同参与国际经济合作的制度安排。虽然由于两岸的特殊关系和国际经济合作特有的复杂性,这一制度安排的最终成型尚需时日,但这一走向不会改变。不过,这一走向的现实化,需要两岸以合理的贸易分工参与国际经贸体系,也需要两岸探寻一条共同参与国际经济一体化的合理方式。

(二)两岸贸易合作的政策诉求

贸易合作的合规律发展,不仅体现为一种对市场规律的适应,在两岸特殊关系下,还体现为一种对规律的把握和运用。这种运用从另一个角度看,就是贸易合作的政策诉求。两岸贸易的政策诉求体现在四个层面:第一个层面要求解决目前贸易合作中存在的突出问题,发挥两岸贸易合作的经济带动和结构转型效应;第二个层面是深化两岸贸易合作机制。目前,两岸所签署的货物贸易协议涵盖的产品领域、服务贸易协议包括的服务业开放项目均不能适应两岸贸易发展趋势,应在增加货物贸易产品种类、扩大服务业开放范围的基础上,逐步降低合作门坎,发展两岸服务贸易,并为货物贸易提供支持;第三个层面要求推动两岸各自内部的经济结构转型,为分工提供结构基础,为合作提供结构与政策环境;第四个层面要求提升开拓国际市场的共同认知并形成合力,以科学的两岸贸易分工融入国际贸易分工体系,为两岸在国际经济空间开展经济合作的制度合作创造条件。为此,两岸应立足两岸贸易实际,在内部政策调整的基础上,加强更广泛议题的协商,在ECFA框架下构筑更为合理的贸易与投资互动关系。同时,双方可通过合作条件的创造,改变两岸经济合作单一的“协议拉动型”模式[4],改变ECFA时代产业主体过于依赖“两会”协商的局面。

三、ECFA条件下两岸贸易合作的促进机制

ECFA是两岸经济合作的宏观机制,因此,EC-FA条件下两岸贸易促进机制的构建和完善,其着力点主要在于完善政策实施机制。

(一)完善两岸贸易纠纷解决机制

两岸贸易从间接走向直接,从非正常化走向正常化历时不久,基础尚不牢固,ECFA的签署与实施虽然为两岸贸易的常态化发展构建了框架机制,但是,两岸贸易不平衡、开放不对等所衍生的各种贸易争端和纠纷解决机制尚未真正建立,或者说,两岸贸易发展中所产生的问题仅仅靠相互协商是不能完全解决的,有的贸易纠纷需要诉讼裁决,以法律手段予以规范。因此,两岸需要进一步提升纠纷与争端解决机制的层次,以建立与多元化市场机制、多元化市场主体相符的多元化争端解决机制。因此,法律机制的构建应提上协商日程。但是,由于两岸政治关系的特殊性,在两岸尚未就台湾政治定位进行协商的条件下,存在大陆对台湾司法判决的认可问题。加上双方的法律制度不一,裁决程序也有差异,因此,法律机制的建立在制度和技术上都有障碍。目前两岸可在建立贸易纠纷仲裁机制的基础上,对双方确需法律解决的纠纷,可以采取由两岸适宜司法机构裁定的办法。其法律裁定文书,由“两会”(或由两会授权其执行机构“经合会”)认定后相互送达对方,“两会”认定后送达对方相关部门即予采信。如此,既可摆脱两岸司法裁决认定的制度困境,也可克服双方裁决程序不一带来的技术问题。因此,法律机制的建立应是对仲裁机制的有益补充。此外,建立双方城市或次区域贸易纠纷解决的法律机制也是法律机制建立的一个面向。

(二)两岸贸易合作的金融支持机制

两岸贸易的发展需要完善的两岸金融合作机制来支撑。2009年4月和11月签署的《海峡两岸金融合作协议》和《两岸金融合作监管备忘录》(MOU),是两岸金融制度化合作的标志,也是两岸金融合作机制建立的指导原则。[5]64-70在此原则和框架下,ECFA关于服务业开放的相关协议对两岸金融服务业相互开放作出了降低准入门坎的承诺。但是,相关机制并不完善。目前存在的主要问题,一是双方审核程序的繁杂不利于金融机构的进入,二是台湾银行业分支机构只存在于大陆东南部的沿海城市,与两岸贸易向大陆中西部的地域扩展形势不符。因此,简化程序,建立金融服务的区域转移机制迫在眉睫。与此同时,两岸直接的货币清算机制还未完全建立起来,可采取由双方指定清算行进行清算,走向人民币和新台币现钞清算,向两岸商业银行全面开办人民币和新台币各项业务过渡,直至建立“直接清算”模式的方向发展[6]52-55,最终形成通畅安全的结算管道和科学合理的计价结算机制。

(三)建立两岸贸易发展的评估机制

贸易合作是两岸经济合作的主要内容,对两岸贸易的学术评估早已见之于产业界、学术界,但是,两岸尚未有公权力部门指定或授权的机构进行专门的贸易评估。换言之,两岸贸易评估机制尚未真正建立。贸易评估机制的缺位是两岸贸易决策与贸易现实进展存在时滞的重要原因,也是导致两岸贸易成本高的因素之一。当前,可由“两会”代表两岸贸易主管部门授权“两岸经济合作委员会”组织相关专家、行业领袖、适宜身份的经济技术官员,成立两岸贸易评估组织,定期举行相应的评估报告会,发布两岸贸易评估报告。该评估报告既可供两岸产业经济界作投资参考,也可提交两岸贸易主管部门作为两岸经贸决策的依据。两岸合作评估两岸经贸,其用意不仅在于建立多渠道的评估机制,也在于充分利用两岸不同领域的视角、立场、利益出发,达致对两岸贸易的公允评价,以便于两岸更为科学地发现两岸贸易存在的问题,并为解决问题制定科学的政策措施。

(四)完善ECFA实施机制

ECFA签订与实施近一年来的实践表明,该框架协议对加强和增进两岸的经济、贸易和投资合作,促进货物和服务贸易自由化,建立公平、透明、便利的投资及其保障制度发挥了重要作用。与此同时,ECFA实施中也存在进程缓慢、落实难等问题。究其原因,ECFA实施机制松散,执行机构权威不足是一个重要原因。因此,两岸应强化ECFA实施机制,其核心提升两岸经济合作委员会职权。两岸应进一步思考“两会”职能,充分发挥“两会”协商事关两岸关系大局议题的功能,将“两会”从事务性协商中解放出来。在目前的协商机制下,“两会”的职能提升在形式上仍需由“两会”通过协商予以实现。在两岸授权下实现该目标后,“两会”可对“两岸经济合作委员会”的职权问题进行协商,以赋予其两会协商之后事务性问题的执行职能,既利于其作为专门机构推动两岸贸易、投资等协议的实施,也为“两岸经济合作委员会”在未来的身份转换准备条件。（本文作者：刘澈元、谈琳 单位：广西师范大学经济管理学院）