社会养老保险预算的几点认识

目前我国财政部、人力资源社会保障部、各省市财政、社会保障部门采用的养老保险预算的预测模型比较粗糙，迫切需要科学的模型理论来提高预算的精度。在理论研究上，国内学者对养老保险基金预算方面的成果不多，特别是对基于养老保险预算的长期预测模型的研究，基本上处于空白，因此有必要借鉴国际经验。本文基于对国外在社会养老保险的管理经验和模型构建方面研究成果的述评，以及国内研究现状的梳理，为我国社会养老保险预算提出了几点启示。

国外研究现状及文献综述

1.社会养老保险预算管理的国际经验。纵观世界各国社会保障预算管理的模式大致有三类：一是专项基金预算模式，以美国、日本和德国等为代表；二是政府公共预算模式，以英国、瑞典等福利国家为代表；三是完全脱离政府财政的预算模式，以新加坡为代表。严格来讲，第三种模式已经不是真正意义上的社会保障预算，而且目前只是被少数小国所采纳。下文选取前两种模式的三个代表性国家：美国、日本与英国，分别阐述其在养老保险预算管理方面的经验。（1）美国。美国的社会养老保险由财政部实行经常性预算之外的独立预算管理，即实行专项基金预算管理模式。Koitz（1998）指出实行独立预算一方面是为防止联邦预算赤字对社会保险基金的长期收支平衡产生影响，避免社会保障基金盈余掩盖公共支出的巨额赤字；另一方面是因为养老保险基金与其它社会保障项目不同，其收支具有长期性，需要对其进行短期（10年）和长期（75年）预测，以便政府及时调整政策应对未来支付高峰。Koitz（2000）指出美国社会养老保险基金预算经历了独立到统一，再到独立预算的过程，因每一次变动都有相应的法案跟随，确保了预算编制的合法性与稳定性。为编制社会养老保险基金预算，美国有多个政府机构每年对养老保险基金的财务状况进行中长期预测，主要有社会保障总署（SocialSecurity，缩写SSA）、为总统服务的行政管理与预算办公室OMB（TheOfficeofManagementandBudget）、国会预算办公室（TheCongressBudgetOffice，缩写CBO）、社会保障咨询委员会（SocialSecurityAdvisoryCouncil）等。这些政府机构都会根据实际人口、经济数据设定精算假设、建立特定的模型进行养老保险基金收支的预测。（2）日本。日本的社会养老保险实行特别会计预算，其实质是专项基金预算，预算编制受到《健康保险法》、《厚生年金法》、《社会保险审议官和社会保险审查会发》等共28项法律法规的限制。各项养老保险制度的实施、管理有法可依，确保了预算编制的严肃性与稳定性。与美国类似，日本政府部门重视养老保险基金预算编制的精细管理，突出养老保险预算的风险预测功能，规定厚生劳动部养老金局下设的精算处至少每5年对养老金体系的未来中长期收支做一次精算评估，并向公众披露，以此增加预算管理的透明度。（3）英国。在英国，社会养老保险资金全部纳入经常预算内，实行政府公共预算模式，同政府其他收支混为一体。资金收入来源于养老保险捐款，同其他税收收入一样列入政府的经常收入项目中；资金支出体现在两方面：部门支出DEL（DepartmentExpenditureLimits，缩写DEL）预算下的工作与退休金科目中和每年的管理支出（AnnuallyManagedExpenditure，缩写AME）预算下的社会保障津贴项目中。英国养老保险的收入与支出分别由财政部（HerMajesty'sTreasury）和工作与养老金部（DepartmentforWorkandPensions）负责管理，每年度养老保险收入与支出预算，分别基于两个部门建立的预测模型结果来编制，最终由预算办公室（TheOfficeforBudgetResponsibility）的公共预算部门则基于对这些部门预算结果的审核来制定年度预算。此外，政府精算部（GovernmentActuary'sDepart-ment）每5年向国会提交并向公众披露的国家保险基金财务报告，用以展示基于精算假设和模型技术的短期（1年~2年）和长期（5年）的国家保险基金的收支状况，为养老保险预算的编制提供重要依据。综上所述，从制度层面，美国、日本的养老保险基金预算实行独立于国家预算之外的专项基金预算模式，有利于防止政府预算赤字对养老保险基金的长期收支平衡产生影响，并且预算依法律运营，体现了社会保障预算的严肃性；英国的养老保险预算实行政府公共预算模式，养老保险的收支全部纳入国家预算，政府直接参与其具体的管理工作，体现了较高的福利水平，其前提是国家有较强的经济支持力，否则会对国家财政造成较大困难。可见，美国、日本的养老保险专项基金预算模式与我国社会养老保险基金预算的实际最为接近，因此其预算管理经验值得我国借鉴。从技术层面，美国、日本、英国三个国家的政府部门都重视利用模型技术对养老保险基金未来的财务状况进行预测，为养老保险预算提供决策依据，并定期公布养老保险基金的财务报告，接受社会公众的监督，其严谨真诚的管理态度和公开透明的信息披露值得我国预算编制部门学习和借鉴。

2.政府部门对基于养老保险预算的长期预测模型的研究。在养老保险预算制度比较健全的西方国家，政府部门对基于养老保险预算的长期预测模型的构建与应用的研究成果比较丰富。美国、英国、加拿大、法国、瑞典、日本、韩国等国家的精算机构定期对社会保障基金或公共养老基金在未来长期内的财务状况做出预测，为养老保险预算提供科学的决策依据。从理论上看，养老保险基金的长期预算建立在对未来计划人口预测、未来工资和利率预测的基础上，根据输入变量赋值方法的不同，通常将养老保险未来收支的长期预测模型划分为确定性模型、多情景模型、随机模型等三类。确定性模型的输入变量是一系列预先设定的值，输出结果是点估计值；如果在确定性模型上增加情景测试，通过对输入变量在若干可能情景下分别赋值，就会生成在不同情景下的预测值，即为多情景模型。随机模型则通过考虑一个或多个输入变量在时间上的随机波动，能够生成基金未来财务变量估计的概率分布。其基本思想是：基于每个输入变量的历史数据，先构建时间序列随机模型，再利用蒙特卡洛模拟方法进行随机模拟，最后得到社会保障基金未来财务变量的概率分布（Kenneth，2007）。与确定性模型相比，随机模型不仅可以提供对未来财务结果的预测值，还可以给出这种预测在一定概率下的估计区间，有利于读者理解预测结果所面临的不确定，因此它是养老保险基金未来长期财务预测发展的新趋势。由于该模型的数学表达和运算过程比较复杂，没有经过专业训练的人不容易掌握和运用，因此，目前大部分国家政府部门对养老保险基金的财务预测仍然采用高、中、低三个情景的确定性模型，只有美国采用随机模型预测养老保险基金未来的长期财务状况。可以说，美国政府部门在运用随机预测模型对社会保障基金的长期财务状况做出预测，为养老保险基金预算工作提供决策依据方面走在世界最前端，有丰富的理论研究成果。Clark（2003）指出美国政府部门建立的社会保障基金的长期财务随机预测模型主要包括社会保障总署SSA所属总精算办公室的OSM模型（OCAStochasticModel）、国会预算办公室的CBOLT模型（CongressionalBudgetOfficeLongTerm），以及社会保障咨询委员会（SocialSecurityAd-visoryCouncil）的SSASIM模型等。（1）OSM模型的研究与应用。从2003年开始，SSA在确定性模型、多情景模型的基础上，建立了社会养老保险基金的OSM随机预测模型。SSA（2004）详细阐述了用OSM取代多情景方法对总和生育率、死亡率的下降率、移民率、失业率、通货膨胀率、实际利率、实际工资增长率、残疾发生率和康复率等因素建立时间序列模型，以及通过对误差项的随机模拟，得到每个影响因素的75年预测值的过程，并基于随机输入变量的大量取值，生成每年基金财务状况的随机预测结果。（2）CBOLT模型的研究与应用。在美国，CBO的职责在于客观及时地分析国家经济状况和联邦政府的预算报告，并依据自身对有关经济和技术因素做出的假设，对总统预算进行分析和修改，其预算报告中有单独的养老保险预算部分。CBO（2001）在模仿SSA的基础上，选取了与SSA相同的9个随机输入变量，建立了社会保障基金的随机预测模型CBOLT（CBOLongTermModel），其优势在于将人口子模型、经济子模型、制度子模型和社保基金财务状况的输出子模型，编制成了一体化的程序，使随机模拟过程变得更加简单快捷，有利于在实务部门的推广应用。从2002年起，为了分析联邦政府潜在的社会保障财政改革可能造成的长期财务影响，以及各种潜在改革对不同人群产生的不同影响，也为了给社会保障基金预算提供定量分析支持，CBO开始构建和使用社会保障基金的长期微观模拟模型。CBO（2005）和CBO（2009）概括介绍了经过8年时间建立的CBOLT，认为它是一个集人口、经济和联邦预算为一体的基于个人的微观模拟模型，其优势在于能够提供详细的个体层面的人口统计与经济变量的预测数据，并允许代表样本被分成任何可以想象的人口组，从而能够分析潜在的社会保障政策改革对系统内每个个体或者按任意特征变量划分的人口组所产生的影响效果，能更好地满足联邦政府对于预算和分配效应深入分析的需要。（3）SSISIM模型的研究与应用。SSISIM模型由美国社会保障咨询委员会的政策模拟小组（PolicySimulationGroup）建立，用来定量地模拟对DB养老金计划进行的各种参量改革、以及转变为DC型个人账户制的结构性改革等的效应。它从1994年开始每年向公众提供模型指导书（SSISIMGuide），介绍模型的整体框架和内容，描述模型的安装程序，并提供模型使用的参考资料和工具，目的是为政策研究者或研究人员提供研究养老保险基金的政策模拟模型。（Martin，2007、2009、2012）。

3.学者对基于养老保险预算的预测模型的研究。国外学者对基于养老保险预算的长期预测模型的研究，主要体现在对人口假设、经济假设赋值方法的改进，以及对随机模型的构建与改进等方面。在人口假设方面，Lee（1992）提出了一种包含死亡率未来变动趋势的死亡率预测模型（Lee-Carter模型）。Lee（1993）建立了美国人口的Lee-Tuljapurkar生育率预测模型。在这两个模型的基础上，Lee（1994）用随机模拟方法取代了“高”、“中”、“低”三种情景的模型，建立了美国未来人口的随机模拟模型，其预测结果被CBO应用于1997年美国联邦政府的长期预算展望报告中。SamirSoneji（2011）在进行死亡率预测时，用现代统计方法代替美国SSA正在使用的线性插值和数量调整法，通过引入更多的风险因素（吸烟、超重等）得到更精确的死亡率预测。在经济假设方面，Foster（1994）基于历史数据分别为失业率、通货膨胀率、实际利率、实际工资增长率等变量建立了一维的ARIMA模型，并对1994社会保障基金财务报告短期的经济假设进行了评估，提出了失业率、通货膨胀率和实际利率三个经济变量间存在相关性的结论。在此基础上，Edward（1998）为失业率、通货膨胀率和实际利率建立了向量自回归模型（VectorAutoRegression，简称VAR），使每个变量的估计方程中既包括了变量自身的滞后项，又包括其它两个变量的滞后项，这样可以捕捉到变量间的相关性对每个变量产生的影响，使模型的拟合优度更高。在随机模型的构建与改进方面，Lee（2003）基于Lee-carter死亡率模型和Lee-Tuljapurkar生育率预测模型，以及利率、工资增长率、资产回报率的向量自回归模型，利用蒙特卡洛方法生成了社会保险基金的随机预测，并对提高正常退休年龄、或增加税收、或将部分基金投资到股票市场等改革计划进行了效果评估。Martin（2003）尝试采用在数学上更复杂的结构时间序列模型为输入变量建模，并利用蒙特卡洛方法为输入变量设定不确定的长期预测均值。结果表明，结构时间序列模型比ARIMA模型得到的结果波动性更大，指出SSA采用的OSM存在忽略均值随时间的位移而导致对未来财务状况不确定性低估的问题。但随后Lee（2004）的研究证实，如果选取更多的输入变量，采用结构时间序列模型和常用时间序列模型的财务预测结果不存在显著差异。2004年后，有不少文献讨论对OSM模型的改进。此外，每年由精算、人口、经济方面的专家组成的美国社会保障咨询委员会的技术小组每年会对社会保障基金财务报告的精算假设、模型方法等进行评估（Techni-calPanel2011）。

国内研究现状及文献综述

1.社会养老保险预算管理方面。国内关于社会养老保险预算管理的研究起步较晚，理论成果不多，其大致可划分为两个阶段：第一阶段开始于上世纪90年代，从社会保障整体出发，总结各国的预算管理经验，分析我国社会保障预算管理现状，对建立我国社会保障预算体系的必要性、预算模式选择提出具体构想。朱柏铭（1998）对建立社会保障预算的理论依据、框架体系、运行条件等三个方面进行了理论上的阐述，是早期比较有影响力的研究。周顺明（2000）从政府财政的本质职能，国家预算、复式预算与社会保障预算之间内在关系的角度阐述了社会保障预算产生的必然性，分析借鉴了国外社会保障预算的模式，提出了社会保障预算的收支政策、收支体系、收支分类、预决算编制等内容。林治芬（2006）则立足中国现实，汲取国际经验，完整论述了在我国建立社会保障预算的必要性、现实可行性、技术方法性和制度保障性，明确提出量化分析社会保障收支，进行长期精算预测模型的重要性。肖红梅（2007）基于对国内社会保障预算发展现状和社会保障预算模式的国际经验的背景，系统地分析了我国推行社会保障预算制度所面临的一系列难点，提出了应先建立社会保险基金预算，然后随着制度的日渐完善，最终编制一揽子社会保障预算，便于清晰地反映整个社会保障事务的收支全貌的观点。第二阶段始于2010年前后，是围绕刚刚起步的社会保险基金预算实际工作展开的研究。单晓红（2010）对社保基金预算的方法、路径与机制进行了深度解析，强调了新的预算制度要求预算编制方法要采用科学、规范的方法，综合考虑统筹地区经济发展水平、宏观经济运行情况、社会保险制度运行发展情况，运用规范的财务预测和精算方法进行编制。杨燕绥等（2011）提出社会保险基金预算工作应依照《社会保险法》的规定尊重社会风险特征，养老属于长期性风险，建议年度养老保险基金预算的编制应建立在长期预测，甚至精算模型基础之上。闫俊（2011）指出养老保险预算编制应根据养老风险周期长且有积累性的特征，明确提出社保经办机构不仅要测算出下一年度养老基金收支总量，而且要通过精算模型预测远期养老基金收支需求，评估养老基金结余额可支撑的收支平衡基准点期限。在预算监督环节，应提供预算的政策依据和支撑预算的主要假设等。

2.基于社会养老保险基金预算的预测模型方面。（1）政府部门的研究。我国社会养老保险基金预算从2010年开始编制，其预测模型由人力资源社会保障部社会保险事业管理中心建立。养老保险基金收入和支出的预算指标除特别注明外均按综合增长率测算，以2012年社会养老保险基金预算编制来说明预测模型，如公式1所示。2012年预算数＝2011年执行数×（1＋综合增长率）＋修正值（公式1）综合增长率预测综合考虑了预算指标近期及中长期增长变动情况，近期增长趋势以同比增长率为准，中长期增长趋势以近3年平均增长率为准。各编制单位根据指标性质和实际情况自主设定同比增长率和3年平均增长率的权重，计算综合增长率。可见，我国政府部门构建的养老保险预算模型具有简单易用的特点，但过于粗糙，模型未考虑人口的出生、死亡、迁移状况等人口统计变量、以及通货膨胀率、利率、实际工资的增长率等经济变量对基金收支的影响，因此预测结果精度偏低，与国际经验存在着很大差距。（2）国内学者的研究。国内学者对基于养老保险预算的预测模型的研究基本是空白，但存在一些关于养老保险制度的有价值的实证研究成果，主要体现为应用长期精算估计模型预测养老保险基金未来的财务状况、应用微观模拟模型评估养老保险改革方案和分析养老保险制度等两方面。代表性的研究有：王晓军（2000）明确了养老金计划长期精算估计的基本思路和模型，利用人口模型和工资模型对基本养老保险的长期财务状况进行预测，是国内将精算模型应用于基本养老保险制度研究的早期重要文献。高嘉陵（1999）率先将微观模拟模型应用于养老保险制度改革分析中，介绍了微观模拟模型的基本思路和建模方法，并以烟台职工养老保险制度改革模型为应用实例，建立了人口状态模型和政策模型，给出了1996年~2025年人口变化的模拟数据和模拟执行养老保险制度改革政策的状况。张世伟、李学和樊立庄（2005）利用长春市微观数据建立微观模拟模型，分析了养老保险制度改革方案的财政效应，指出了我国现行养老保险制度存在的问题，就养老保险制度改革方案的优化和完善进行了探索研究。郝冬阳（2008）利用吉林省城镇人口微观数据，用Logistic模型对微观模拟模型中事件发生的相关参数进行估计，完成了养老保险制度改革的模拟实验。

结论与启示

世界上养老保险制度比较健全的国家，在社会养老保险预算管理的制度层面强调依法律运营和预算的严肃性；在技术层面，政府部门和学者重视利用模型技术对养老保险基金未来长期的财务状况进行预测，为养老保险预算提供决策依据，理论研究成果丰富。相比之下，我国在养老保险预算方面的研究较少，代表性的研究主要围绕养老保险的管理模式和制度开展，虽然存在一些围绕养老保险制度的实证研究，但缺乏从养老保险基金预算角度出发的长期预测模型的研究。鉴于养老保险预算编制部门对模型理论的迫切需求，我国政府部门和学者应借鉴国际先进经验，重点开展支持社会养老保险预算的长期预测模型的理论研究工作。为推进这项工作，首先，需要加强在养老保险数据信息系统基础工程方面的建设。虽然我国从2002年已启动劳动和社会保障“金保工程”，并且在劳动与社会保险统计管理信息系统建设方面取得了一定的进展，但目前仍然存在各地区数据和应用软件不统一，数据和指标的标准化程度不高等问题，现有数据很难满足构建社会养老保险基金长期财务预测模型的需要。其次，需要加强社会养老保险基金精算管理的制度建设和组织建设。在我国，尽管早在2004年在人力资源和社会保障部所属的社会保险事业管理中心设立了精算处，并希望建立社会养老保险基金精算报告制度，但由于在实践中缺乏制度保证和相关的专业人员，至今并没有建立起类似美国社会保障信托基金年度报告的财务预测报告。今后我们需要在法律和制度、机构和人员、基础数据和模型技术等各方面为社会养老保险基金长期财务预测分析提供保证。（本文作者：王述珍 单位：北京联合大学商务学院）