浅析新农保制度的建构思路

由于现阶段基础养老金是固定的，农民养老金水平的高低，主要取决于农民选择的缴费标准。农民缴纳的养老保险费越高，其享受的养老金待遇也就越高。而60周岁以上的农村老人，如果其子女参加了农村社会养老保险，即使其没有参保，也可每月得到政府补贴的55元基础养老金。新农保在制度设计上具有两个方面的特点：一是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费进行补贴，即“补入口”；二是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金，即“补出口”。国家财政对新农保的补贴情况如表1所示。新农保的这两个显著特点，强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。这种国家财政补贴下的“基础养老金+个人账户”模式在农村推广有其积极意义。

新农保制度存在的问题

（一）养老金替代率偏低从而导致参保率不高

在新农保中，55元的基础养老金由国家财政承担，这是新农保制度最突出的一点。这部分基础养老金的数额虽然不大，但却是整个新农保制度中最吸引农民参保的一方面，尤其对中西部贫困地区的农民来说吸引力更强。但是，从替代率角度看，55元是远远不够的，它远不能保障老年农民的基本生活。为了保障农村老年人的基本生活，养老金的替代率不能太低。假设农民选择100元的养老金缴费水平，地方政府每年补贴30元，中央政府每月补贴55元，按照2.5%的利率测算，15年后参保农民缴费后个人账户总额为2331.15元，则根据《指导意见》个人账户养老金的月计发标准计算，个人账户养老金每月为16.77元。因此，参保农民养老保险待遇为55元基础养老金以及16.77元个人账户养老金之和，即71.77元。如此低的养老金替代率不足以保障农民老年时的基本生活，由此看来，中央政府很有必要对补贴力度和缴费比例进行调整。

（二）地方财政补贴不足

假设外界条件不发生变化，30元的地方财政补贴每个月只能给农村居民带来2.5元的个人账户养老金待遇，这在养老金中所占比例非常小。从农民的角度看来，30元的财政补贴根本达不到吸引更多的农民参保。由于目前农民的生活水平还很低，2010年均人收入仅为5000多元，农民还需要支付大额的孩子教育费用，医疗费用等等，农民的生活压力很大，加之无论选择哪个档次，地方政府都会补贴30元，因此，在十个档次的选择中，大多数农民会偏向选择100元。此外30元的财政补贴仅为1000元的3%，在心理上农民选择1000元缴费档次的可能性也不大。还有，由于我国区域发展的不平衡，东部地区相对经济比较发达，30元的地方财政补贴对于这些地区的农民基本不具备吸引力。由此看来，30元固定的地方补贴模式还存在着许多不妥之处，有必要对其进行进一步调整。

（三）制度衔接存在着问题

新农保制度在不同地区的实施过程也存在着很多不容忽视的问题。最近几年东部地区各省市大都进行一些关于探索特色农村养老保险的试点工作，但是这些地区在统筹层次、养老保险的档次划分、负担机制等方面有所不同。有些地区采取区、街、村、个人四级负担，根据农民收入的不同划分档次；有些地区依据年龄的不同划分档次。补贴的力度根据各地区经济发展状况也有所不同。这些地区虽然充分考虑了各地的具体经济实力、地区发展优势等情况，但是大多没有考虑日益频繁的地区迁移情况，这就产生了不同地区农保制度的衔接存在着很大的问题。如果这一问题得不到解决，就会造成人口流动困难，劳动力配置困难等。因此，如何在充分考虑各地区发展状况不同的情况下，保持制度的统一性是不容忽略的问题。我们应该在充分考虑各地区不同的情况下，保证新旧养老保险、农村和城镇养老保险，不同地区的养老保险的有效衔接，同时重视与其他养老保障措施的配套与衔接：与城市、农村低保配套；与农村医保配套；与城镇医保配套；与商业保险衔接等。

（四）对参保年限长的农民缺乏激励机制

《指导意见》规定，只要年满16周岁（不包含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险，且最低缴纳年限为15年。如果16周岁开始缴费，到60周岁开始领取，中间要缴纳农村社会养老保险费40多年，但是《指导意见》却并没有对缴费年限长的参保农民设置激励机制。另外，由于中央政府的基础养老金是在农民领取养老保险金时才支付的，参保农民的个人账户基本上是个人缴费的积累，且农村社会养老保险基金还有被贪污和挪用的风险。鉴于以上原因，很多农民并不会缴费40多年。缴费时间短，农民领取的养老金待遇也就低，这样不仅影响老年农民的基本生活水平，还不利于新型农村社会养老保险政策优越性的发挥。

（五）新农保基金的保障增值问题

2009年，新农保制度开始在全国范围内试点，并在10年内覆盖到全国。由于新农保制度的优越性，农民的参保积极性很高，新农保的部分试点地区参保率已达80%以上。随着越来越多的农民参加新农保，就会形成越来越大规模的新农保基金。那么，如何确保这笔基金的保值增值呢？《指导意见》规定：“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。中国人民银行现行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全国居民消费价格指数为2.7%，银行存款利率低于居民消费价格指数，新农保基金存入银行不但不会保值增值，还存在着贬值的风险。因此，政府应尽快出台相应的投资运营策略，防止新农保基金的贬值。

完善我国新农保制度的对策

（一）加快整个社保体系的衔接统一

我国区域经济发展不平衡，各地的养老成本不一样，但是这种差别应该体现在养老保障水平上，而不是制度模式上。在推进新农保制度建设的同时，应着眼长远、立足当前，从最终实现城乡一体化，并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发，搞好统筹协调；要按照“保基本，广覆盖，能转移”的原则，分阶段、有步骤地将农村居民基本养老账户与城镇职工基本养老账户接轨，建立全国层面的制度衔接与转换机制，保障农民的养老金能够在不同地区之间，在不同保障方式之间进行转移。具体来讲要坚持三个原则：一是待遇就高原则，尽量让参保农民享受城镇职工养老保险，对缴费年限能够达到城镇职工养老保险规定的，让其享受城镇职工养老金；二是相互折算原则，允许城镇保险缴费年限和农保缴费年限相互折算；三是自愿选择原则，对参加城保和农保两种保险的，享受待遇时规定只能单项享受，但可以自愿选择。在参保对象职业转换比较频繁的情况下，只有理顺制度对接关系，才能畅通农村社会养老保险的发展渠道。

（二）坚持农村养老保险政策的强制性与自愿性相结合

在日本，农民除了必须参加国民养老金以外，是否参加农民养老金制度，完全由农民自愿选择。在波兰，农民社会保险包括两种形式，即义务保险和自愿保险。义务保险必须参加，自愿保险可以随时参加或取消。农村养老保险政策必须强制农民参加，这样才能保证农民年老时的收入来源和生活水平的提高，才能保证农村养老保险政策的实施效果。但是，参保的标准以及其他类型的补充保险，农民可以根据自身经济条件自愿选择，这样可以使农村养老保险政策在具有权威性的同时也具有灵活性，利于政策的推广与实施。

（三）加快信息网络建设

农村社会养老保险要以“以人为本，创新管理”为服务理念和服务方式，利用现代化的信息管理手段来提供强有力的技术支撑。农村地区的条件有限，分散化的管理服务必然会因为种种限制而使效用缺失，所以之前的机构统一才显得尤为重要，统筹管理，信息化管理，从我国人口众多的国情出发来看刻不容缓。因此，加快社会保险信息网络的现代化建设，提高养老保险信息的处理能力，不仅是提高经办机构管理服务能力的需要，也是构建和谐社保的需要。

（四）加强对新农保基金的监管

1.建立合理的基金运行机制。将新农保基金以适当的比例投入不同的投资渠道。资金投资可分成三块：①用于支付当前养老金的费用，在银行存活期储蓄；②近期可能支付的费用，进行定期储蓄或购买国债、国库券；③未来支付的养老金，可由国家按优惠保护的原则，用于国家有发展前景的重大项目和国家主导产业投资。

2.设立专业运营机构。社保基金专业银行，让新农保基金借此进入金融市场,通过其自身的经营服务,以取得的经营收入作为充实个人账户，防范通胀风险的来源。专业化运营可实现基金的保值增值，有较高的安全性，同时还可以降低运营成本。如果委托现有的专业金融机构管理和运营，虽然也可取得相应的利润，但专业机构自身也要获取相应的利润,新农保基金的盈利本来有限,如果再支付这部分利润,那么增值部分就所剩无几了。

3.建立健全监督体系。良好的法律还需要完善的监管体系来保证。目前,我国社会保障基金的信息披露机制尚未健全,使得社会监督受到制约。新农保基金的最终受益人是广大农民，但他们往往无心也无力去履行自己的监督权力。对于新农保基金，还是要依靠监督机构的监督，首先地方管理部门只负责基金的收缴和发放,相关的监督职能予以剥离,单独设置机构进行全面具体的监督工作。而对于监督机构的管理方面，采取中央垂直管理模式,各地分设办事机构。一方面可以防止地方政府在“人、财、物”上辖制基金监督部门,使监督工作能够避免地方政府的干扰,另一方面也有利于资源配置,减少重复浪费。

（五）建立多层次的农村社会养老保险制度

在德国，农民除了65岁时可领取的老年年金外，参加农民养老保险的农民还能享受到其他待遇，包括：丧失劳动能力时的年金、在劳动能力受到严重威胁时的康复待遇和在此期间提供的企业援助和家庭援助，在受保险人死亡时的遗属年金等。日本建立了多层次的养老保险制度，其中覆盖到农民的有三个层次的养老保险制度，分别是国民养老金、农民养老金基金和农业劳动者年金。波兰的农民社会保险有两种形式，即义务保险和自愿保险。建立多层次的农村社会养老保险制度，有利于提高农民的养老金待遇。

总之，我们应该时刻关注新农保制度在试点过程中出现的新情况、新问题，并且要针对出现的新情况和新问题，及时地制定解决措施和完善办法。（本文作者：董小红、吴亭 单位：安徽财经大学）