财政支出绩效管理问题与解决路径研讨

经济建设支出范围为满足社会服务供给需要支出。主要包括农林水事物支出。广东是轻工业大省，三农问题的缓解依赖于经济建设出。农林水事物支出增长迅速，2007～2009年，占财政支出比重由5.46%增长到6.44%，绝对数额增长了100亿。政府性服务支出范围为一般公共服务支出。2007～2009年一般性公共服务占财政支出的比重有下降的趋势，从16.56%下降到14.43%。

从上述分析看出，社会公共支出是支出比重最大的类别，约占全省财政支出的近40%，经济建设支出、政府服务支出都约占全省财政支出的不到30%，并且从三类支出的比重变化趋势来看，基本和公共财政发展方向趋于一致，说明广东省的财政支出结构正在不断优化，不断向民生服务方向调整。由于财政支出范围广泛，绩效表现特征多样化，既有可用货币衡量的经济效益，也有无法用货币衡量的社会效益，进而导致财政部门难以采用准确的办法来对财政支出进行衡量，而这一工作“盲区”恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价体系就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需要的步骤，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低成本、最大限度地满足社会经济发展的公共需要。2007～2009年，选取全国与广东省财政支出部分项目进行结构比较。从连续3年的支出比较可以看出，广东省在教育支出、科技支出、医疗卫生支出方面比重均高于全国平均水平，而一般公共服务、社会保障支出、环境保护支出、农林水事务均低于全国平均水平，文化体育支出在2009年首次超过全国平均水平。从比重的相对高低可以看出广东省财政支出的倾向性，广东省在支农、社会保障、公共服务上投入力度相对较弱，而教育、医疗、科技投入力度比全国平均水平要强。

广东省财政支出绩效评价中存在的问题

①公益支出有待于进一步加大。广东省教育、医疗卫生、科技等公益支出比重虽然比全国平均水平高，但仍然偏低，而且总量偏小。世界银行按照各国人均国民收入水平划分国家发展水平。2004年最新划分标准为：人均少于765美元为低收入国家；人均在766～3035美元之间的为中低收入国家；人均在3036～9385美元之间为中高收入国家；人均在9386美元以上为高收入国家。2010年，广东省人均GDP接近7000美元，相当于中等发达国家的水平，但是在财政支出方面，公益性支出占比重离中等发达国家还有很大差距。其中:教育支出占GDP的比重平均为不到4%，与国际5.1%的平均水平还有较大差距。卫生支出占全省财政支出的比重为5.2%，虽然高于全国平均水平(4.5%)，但远低于OECD(经济合作与发展组织)国家20%的平均水平。另外，支农支出比全国平均水平低2个百分点，广大农民难以享受到公共财政带来的好处。

②指标设计有待改进。以教育支出评价指标为例进行分析：

其一，投入资金分析指标里，“财政投入乘数”难以测量，而“创收能力”指标则违背了中国教育机构是公共品提供者的前提。多数学者认为，义务教育是纯公共品，高等教育是准公共品，而以创收能力作为绩效指标，则会促使教育机构忙于吸金，而疏于教学。对于科研成果转化率指标，由于绩效评价是在中短期做出的，而科研成果要转化市场需要，通常需要较长时间，比如生物、医药通常需要5～10年的时间才能推出一种新产品，绩效指标没考虑该方面因素。

其二，财政资金产出效益指标，按照“教师人均发表论文、专著数”、“教室人均科研成果”、“科研成果转化率”来评定，这种指标只关注短期利益，施加压力使得教师大批量发表论文，但论文质量难以保证，不利于科研水平的提高和学术氛围的培养。另外，“万元财政投入培养学生数”指标没有考虑到学生类别的差异性，自然科学类、社会科学类、艺术类、体育类对应的培养费用有较大差异，单纯从培养投入绝对数来衡量有失公平。

其三，财政资金利用效率指标里，“师生比”这个指标也缺乏科学性。对于冷门专业（比如人类学、考古、档案管理）等专业，由于招生较少，师生比必定比热门专业（经济管理类专业）师生比高，所以该指标没有考虑到学科类别的差异。

其四，发展潜力指标里，“连续三年教育经费投入增长率”指标虽然考虑了对教育投入的重视程度，但是忽略了财政支出的增长以及GDP的增长的影响，没有考虑到连续3年教育经费投入占财政支出的比例是否增长，该指标缺乏时间可比性。另外,“连续3年毕业生就业率”指标没有考虑到研究型院校和职业技术学校的差别。

完善广东财政支出绩效评价的建议

①建立绩效评价法律体系。依法对政府进行绩效评价是公共财政的基本特征。依据主要有：一是公共财政从本质上说是全体人民的财政；二是公共财政是公开透明、接受民主监督的财政；三是公共财政是讲效率的财政。法律是一种严密、完整、客观的制度安排，它本身就是相关经济活动讲求效率的基础。推行政府绩效评价制度将涉及部门利益调整，如果没有法律依据，就难以得到有效的约束和规范。在这方面，广东省主要做了以下工作：一是研究制定了《关于进一步加强财政支出管理的意见》，这是开展绩效评价工作的纲领性文件，对财政资金的项目申报、预算审核、过程监督和使用绩效结果评价提出了要求。二是研究制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，这是广东省绩效评价的指导性文件。三是研究制订了绩效评价内部协调工作制度、中介机构参与绩效评价工作管理办法。（试行）、自评报告复核程序、自评结果审核标准等一系列绩效评价相关工作规范，设计了绩效评价工作流程图、自评报告基础表格和绩效评价分析报告书等范本。四是建立专家评审制度和审核意见反馈制度。五是及时收集整理财政部、外省市以及广东省各地市、各部门单位的绩效评价指标，对《广东省财政支出绩效评价指标体系》进行了补充完善，为绩效评价工作的全面实施打下良好基础。此外，积极推进广东省绩效评价立法工作，2005年正式向省法制办提出了将《广东省财政资金使用绩效评价办法》作为2007～2010年立法计划项目的建议。

②正确地确定支出评价对象。评价对象主要包括项目评价、单位评价、部门评价、综合评价四个层次。由于制度的不完善，广东省还停留在项目的评价上，对部门和单位评价刚刚起步。绩效评价是个循序渐进的过程，它涉及多方面因素的制约，不可能改革一步到位，所以应先从项目评价开始，待经验成熟、制度完善、管理水平上升后，再进行单位、部门、综合评价。

③明确对绩效评价的评价主体。在西方政治体制下，由议会和政府共同组织实施绩效评价是一种比较理想办法。在我国，由于存在党和政府两套班子，如果两套班子关系不和谐，多头领导势必影响到项目的施行和对其进行绩效评价。较为可行的是，绩效评价作为政府行为应由政府实施。

④建立一套合理的绩效评价指标体系。合理的绩效评价指标体系应该体现经济、社会、环境等多方面的效益。从公共财政的本质上看，应重点向公益性支出转移，尤其是向教育、科技、医疗、文化体育、社会保障方面转移。合理的指标应该是透明、层次清晰、可以用具体的量化指标来衡量的，并且应该考虑公平和效率的问题。广东省建立财政支出绩效评价指标时，已考虑建立不同层次的指标体系，如定性指标与定量指标、基本指标与个性指标、绩效指标与修正指标相结合的指标体系，但在具体分指标设计，有的指标尚未考虑对公平和效率的影响。指标设计应有横向可比性和纵向可比性才能兼顾公平和效率。所以，本文认为，在财产资金产出效益指标里，应该区分不同学科类别对经费需求的权重，在财政资金利用效率指标里，应该关注论文发表的质量对应的权重，而不应该仅仅关注论文数量。（本文作者：陈泰旭、刘静怡 单位：暨南大学经济学院）