规划管理论文：城市建筑退线控制研讨

本文作者：朱郑炜 单位：厦门市城市规划设计研究院

街道是城市重要的防灾救灾通道。在汶川大地震等灾害事故中，街道两侧建筑物倒塌后造成街道堵塞是地震的重要次生灾害，对灾后的救援工作造成较大的影响。因此，适当加大重要街道两侧的建筑退线，也是为了确保一旦建筑物倒塌后，倒塌建筑物不致于阻碍城市应急交通的疏散。建筑退线区域为未来城市发生灾难时疏散人群提供了预留空间。

现阶段城市交通拥堵已成为各大城市的“通病”，随着机动车数量的急剧增加，原有的道路往往在短时间内就不堪重负，需要通过拓宽或是渠化、高架等措施来解决城市交通问题。建筑退线区域也是为将来城市道路拓宽或升级预留空间。

事实上，对城市街道日照的考虑源于美国纽约市城市设计中对街道的日照保护控制，重点在于保证城市街道在白天有一定的连续的日照时间。然而，纽约市出台该法令，源于城市地处高纬度地区，气候相对寒冷，需要一定的日照时数，避免街道出现24小时的阴影空间。我国南方城市尤其是福建省南部城市，阳光充足，太阳高度角高，气候炎热，街道考虑的重点是遮阳而非日照。因此，我国的一些城市并不一定适用该控制要求。

建筑退线控制也是保证城市景观营造的重要手段，特别是在城市的主要景观道路上，要根据实际情况合理控制建筑退线，否则失去人性尺度的街道界面往往成为割裂城市空间的鸿沟，对城市景观的整体性造成破坏。

现行规划管理技术规定运用误区

一般而言，城市规划管理技术规定对于城市规划管理起到了规范统一、管理一致的不可替代的作用，但在现阶段实际操作中由于存在对相关规定的较多误解，使实际的规划编制与规划管理偏离了规划管理技术规定制订的初衷。

误区一：盲目尊崇管理技术规定的退线控制由于管理技术规定为地方性法规，具有一定的法律效力，在很多实际工作中出现盲目按照管理技术规定中的退线要求进行规划编制及管理的现象，殊不知，这恰恰偏离了管理技术规定制订的初衷，导致城市出现千篇一律的街道界面。实际上，管理技术规定在制订退线规定时，考虑到城市建设的多样性及复杂性，必然会选择相对折衷，或者说通用性强的要求。具体项目由于其城市景观、街道界面、建筑功能等情况千差万别，一味地按照管理技术规定确定退线，反而会对城市景观造成破坏。如图1所示，红框范围为某项目的拟开发地块，其周边已形成完整的“街墙”效果，如一味地照搬管理技术规定中的退线要求，则将对已形成的“街墙”效果造成一定的破坏。

误区二：按建筑高度的比例后退道路红线按建筑高度的比例后退道路红线如上文所述源于美国，其目的是为了保证街道采光、通风，避免建筑物对城市街道造成过多的压迫感，以保证日照时间。然而在实际中，这一控制却成为标准规范为我国大部分城市所引用，并逐渐演化为按一定的建筑高度后退道路红线的强制性规定②。这不仅造成了一定程度上的土地浪费，同时也造成了锯齿形街道界面的出现(图2)，与管理技术规定制订的初衷相去甚远。事实上，我国大多数南方城市地处低纬度区域，不同于北美高纬度地区需要较多的阳光照射，需要的不仅仅是阳光，而且还需要一定的遮阳场地，因此是否必须按照建筑高度的比例后退道路红线，值得规划师深入思考，而非简单地对规定照搬使用。

正确对待规划管理技术规定的运用

在我国城市建设的初期，由于经费少、建设时间短等多方面原因，城市规划编制往往无法及时跟上城市建设的进程。在这一时期，规划管理技术规定就发挥了巨大的作用，它可以保证在较短时间内完成项目的审批，并可基本满足项目建设的要求。但是，随着我国城市化进程的加快，大部分城市中心城区已进入城市化的中后期，建设速度逐渐放缓。经费及建设时间不再成为城市规划编制滞后的主要因素，各个城市完全有条件针对项目的具体情况，编制规划尤其是城市设计，来取代规划管理技术规定千篇一律的控制。这里应特别强调规划的编制应从实际出发，以城市景观为着眼点，确定退线控制，避免仍按照规划管理技术规定编制规划的情况出现。

规划管理技术规定中对建筑退线的控制是针对各大城市较为普遍的情况，无法预料更多、更复杂的实际建设情况。因此，规划管理技术规定对于建筑退线的控制应兼具刚性与弹性：①刚性控制，即在考虑建设项目的一般情况下，因工程施工、市政管线、道路拓宽等因素所必须预留的建筑退线空间。此类控制为最低限度的控制，即一般建设项目的建筑退线需至少大于或等于规划管理技术规定要求的建筑退线控制要求。在特定情况下，对于工程技术经过充分论证或采用新技术、新理念的建设项目，允许其在论证后采用较规划管理技术规定要求低的建筑退线控制要求。②弹性控制，即规划管理技术规定并不对所有类型建设分建筑高度、类型提出具体的建筑退线控制要求，而是让规划管理者进一步编制具体地块的控制性详细规划或是城市设计，并对具体项目提出建筑退线的控制要求。其中，对于城市的重要街道，必须编制城市设计或详细规划以指导规划管理控制。在上述规划管理技术规定下，一方面城市重要街道景观根据弹性的控制要求，不会因为盲目遵守规划管理技术的规定而被破坏；另一方面，在某些特定情况下，如规划滞后或是建设时间短，城市规划者可根据刚性的控制要求提出具体的退线控制要求，以保证建设项目的推进。

建筑退界范围内的规划管理与控制

建筑退界范围是在某种意义上介于城市公共与私密空间之间的空间。在土地权属上，它归属于土地所有权者，同时，其外部属性又极大地影响着城市的景观，体现出公共属性的特点。在城市规划的编制中，通过建筑退线、建筑贴线率的确定等做法，可以在一定程度上规范沿街建筑布局；通过对建筑外立面色彩、材料、屋顶等元素的控制，控制街道的整体性。但是，建筑退界范围的规划设计却甚少受到关注，一些土地所有者认为该区域为自身所有，便随意地按照自我意愿布置绿化、停车设施、雕塑小品等元素，导致城市外部空间的无序性。而城市规划管理者重点关注城市街道、广场等公共空间，缺乏对该部分空间的重视，认为建筑已按规定退足红线，那么该怎么建设就由业主自行确定，缺乏整体性考虑。

事实上，建筑退界范围是城市外部空间的一个重要组成部分，是城市景观整体性、一致性的重要体现。城市规划应重点从以下3个方面规定建筑退界范围的控制要求。

(1)建筑退界范围内的土地使用要求。建筑退界范围内的土地使用类型大致包括停车、广场、绿化、车道、步行道五类用地。从城市景观看，首先，绿化带应尽可能沿道路红线一侧布置，以增加城市道路的绿量，同时形成城市道路与建筑物间的有效隔离；其次，广场或是步行道应紧邻绿化带布置，形成舒适的生活步行空间，特别是各地块的步行道应尽可能连续，避免出现人为的步行障碍；最后，车道及停车空间应尽可能接近建筑，并应通过绿化进行遮挡(图3)。

(2)建筑退界范围内的绿化规定。绿化是建筑退界范围内常见的景观元素，应相对统一同一街道绿化的布置模式，有意识地营造连续的绿化景观，使之成为城市街道绿化的重要补充。

(3)机动车出入口设置的规定。机动车出入口的设置应尽可能避免对连续步行道的穿越，当机动车出入口确需穿越步行道时，应采用避让步行道的做法，一方面保证步行系统的连续性，另一方面也提醒机动车驾驶员在出入口处降低车速，保证行人安全(图4)。

结语

对建筑退线要求的探讨是一个饶有趣味的话题，它看似只是几个简单的控制数据，但却对城市建设带来重要的影响。事实上，城市规划管理技术规定不可能也没必要提出简单、唯一的控制要求，要求各项建设都必须遵守。本文仅对建筑后退道路红线的离界距离与城市规划管理技术规定之间的关系进行了初步思考，至于如何从建筑类型、街道空间、城市景观等角度更为科学地制订建筑退线的控制要求，还待业界同仁共同探索。