保障机制论文：工伤保险与其他保障机制关系研讨

本文作者：唐金成、黎珊珊 单位：广西大学商学院

中国政法大学的郑尚元教授(2004)从工伤保险法律制度的总体来编著专著，以法学专业的视角看待了工伤保险的相关法律问题。主要研究了工伤保险制度的法理学基础、法制发展进程、法律层级、法律体系及发展方向，但缺乏对制度实际操作中出现新问题的观察。西北大学的于欣华(2011)在工伤保险法论中，就其制度演变、国内外工伤保险问题、主体范围、工伤认定、费率机制、保险补偿、预防康复等方面进行了论述。该著作将法规理论与实际现状阐述相结合，就实务操作中的常见问题作了一定的解释说明。在工伤保险研究领域中，工伤保险法律制度的理论研究极度不足，除少数学者对工伤保险进行过系统理论研究外，该领域的大多数研究都集中在以案例评析和工伤保险条例注释为主的实务操作教程。由于工伤保险法律制度本身具体很强的可操作性，案例评析和条例注释在一定程度上可以直接解答人们在现实运用中的各种疑惑，但从长远来看，对于整个工伤保险制度体系的提升作用有限，还应该注重将法理理论和实践指导同步发展。

国际接轨方面:国际劳工权益保护对中国企业的影响李文臣(2005)认为，劳工权益保护问题越来越受到国际社会的关注，先后出现了国际劳工标准、核心劳工标准、社会条款、企业社会责任守则以及SA8000社会责任标准等，它们对中国企业的影响也各不相同。从长远来看，劳工权益保护是经济全球化发展的必然趋势，有些劳工标准还可能成为贸易壁垒。贾妍(2012)认为，我国政府目前正积极推进国际劳工组织(ILO)1964年通过的《工伤事故和职业病津贴公约》(第121号公约)的签署，标志着我国工伤保险制度正在逐渐与国际接轨。通过对享受待遇的条件、给付标准、终止享受条件等方面进行比较研究，分析了我国目前供养亲属政策与国际公约存在的差别，并提出建立相对统一的政策体系，综合设定待遇额度，规范以供养亲属实际情况为准的终止条件来改进、完善相关政策。

建制理念方面:工伤预防、工伤补偿与职业康复“三位一体”的工伤保险体系周华中(2004)认为，建立预防机制是工伤保险走向成熟的重要标志，工伤保险的基本功能有四个层次，第一层次是工伤补偿，第二层次是工伤救治，第三层次是职业康复，第四层次是工伤预防。工伤补偿是最低层次的，而工伤预防则是工伤保险成熟的标志。但是，程延园(2004)却认为，当前我们要确立工伤赔偿为主的建制理念，不能简单照搬发达国家“预防为主”或者“预防、保险、康复”三结合的建制理念，确立工伤赔偿为主的建制理念是符合国情的。中国人民大学的张小平(2008)对近年工伤保险基金收支情况的分析，提出“三位一体”的工伤保险体系下，工伤预防运行机制应有专题研究、政策保障、费用投入、组织管理、费率调整、社会化服务、宣传培训、监察评估等八大部分。“十二五”期间工伤保险的主要目标是，“基本形成覆盖城乡所有用人单位和劳动者的工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的制度体系。”②黄雯(2012)提议在工伤保险“三位一体”制度建设过程中，通过建立专门的工伤预防基金和工伤预防机构，鼓励用人单位投入来强化工伤预防，落实“先医疗康复，后评残补偿”的原则，完善康复标准和评估体系，扶持工伤康复职工再就业来强化工伤康复。涉及对工伤预防的可行性研究、工伤康复的方法和手段、工伤再认定的研究相对较少。

管理体制方面:扩大覆盖面，保障范围，提高统筹层次尹黎民(2004)认为，工伤保险覆盖面的扩大必将对雇主责任险的经营带来冲击。他从性质、覆盖范围、工伤认定范围、除外责任、缴费、赔付等方面对两者进行了比较，认为工伤保险优势明显，雇主责任险仍有发展空间。雇主责任险应在明确发展方向、改进产品设计上下功夫。西北大学的魏跻(2011)就我国工伤保险覆盖范围问题，在与美国、日本、德国和我国台湾地区进行对比后，提出以雇佣关系作为我国工伤保险覆盖范围的法理依据，解决实习及打工学生、退休人员和劳务派遣工的工伤保障问题。杨雪芹(2010)提出坚持系统建设，完善工伤基础信息管理，加强医疗、工伤费用的审核管理，加强工伤保险基金的申报征缴管理，工伤证信息管理，以及队伍建设、形象提升。郭富堂(2010)探析工伤保险管理创新思维，提出工伤管理涉及的三个部门———劳动行政部门、社保经办机构和劳动安全检查部门应树立工伤管理整体观，建立工伤保险管理公共信息平台，社保经办机构通过定点医院选取、规范服务协议、收费定价以及医疗费结算来加强对工伤定点医院的管理，从单纯的工伤保险支付向事故预防转变。在工伤保险管理体制的研究中，有关覆盖率达到多少合适，缴费各档次之间的差异多大较合理，如何认定工伤，以及城乡之间工伤保险的差异性和适用性研究较少。

技术手段方面:完善基金运用体制、工伤保险费率体系梁文七等(2005)从工伤预防的角度，提出适当提取工伤保险基金用于返还企业作为安全生产的投入、劳动安全卫生检测经费、宣传教育经费、安全生产科研工作和相关标准的制定、表彰和奖励经费。周慧文，刘辉(2007)认为，确立全面科学的工伤保险基金管理思想要从四个方面进行研究:科学的工伤风险分类与风险分类表的建立，工伤保险基金管理原则与基础制度，工伤保险基金运营，工伤保险基金支出管理的原则与技术。周慧文(2008)依据近十年的征收与支出统计数据，研究了我国工伤保险基金结余、基金率、参保人数、收入与支出的平均发展速度、保障度等多项关键指标，并对我国工伤保险基金的可持续性进行了分析和预测。其结论是:我国工伤保险基金建立以来结余有所提高，基金中储备金已初步建立，基金未来面临的中长期支付压力渐趋增大，基金管理制度有待进一步完善。喻萌菲(2009)针对我国工伤保险基金筹集模式中最重要的总体平衡模式，利用参保人数、伤残人数、伤残比例等基础数据和工伤保险基金的筹集公式，利用MATLAB程序进行测算，结果表明在我国目前工伤保险基金积累基本为零的情况下，采取这种模式可以较快地积累风险保证金。刘伦发，李浩(2011)提出，通过提高费率，增强基金的支付能力，尽量扩大参保覆盖面，避免出现垫付追偿，依法行政，强化社会保障管理的执行力，来有效规避工伤保险基金赤字风险。《社会保险法》首次确定了工伤保险基金先行支付的原则，2011年6月29日，人力资源和社会保障部颁布了《社会保险基金先行支付暂行办法》，为社会保险基金先行支付的实施提供了重要依据。张宗华，陈海军(2012)认为，工伤保险基金先行支付制度具有开创性意义，充分体现了《社会保险法》“以人为本”的理念，但应看到经办机构追偿难度大、违背权利义务对等原则、追偿制度设计不尽完善等负面效应。目前，我国工伤保险主要采用“行业费率”③和“差别费率”④相结合的费率制度。乔庆梅(2012)认为，目前主要问题是整体费率水平不合理、差别费率档次少且差别小、浮动费率难浮动且缺乏必要依据。提出实现以经验风险统计为基础的费率浮动。于欣华，郑清风(2012)将大陆与台湾地区相关问题比较分析，认为大陆应恰当设置缴费主体，重置政府在工伤保险中的责任，优化行业差别费率和浮动费率。吴岚(2012)提出，确定工伤保险费率要因地制宜、因事制宜。对那些流动性大、确定工资基数困难的单位，在“以支定收、收支平衡”的总原则下，采取灵活有效方式进行征收。在一些行业差别不甚明显的地区，没有必要也不可能对费率划分太细。

安全生产方面:集中在煤炭业、建筑业特定高危行业关于安全生产问题的研究，我国理论界一直停留在行业分类的阶段，而且主要集中关注以煤炭业、建筑业为典型的特定高危行业，对于各行业安全生产事故发生的机理和深层原因很少作系统的总结，对于安全生产问题进行全面研究的论文也比较少。景侠、刘晓娜(2005)就实施矿难赔偿预付制度，设立突发性灾难救助基金，建立全行业性的标准化保障指标体系、E时代社会保障安全网络平台等进行了研究，提出建立“以人为本”的煤矿业社会保障制度。杨光，孙云霞(2006)提出借鉴德国和日本的先进经验，在全国统一、垂直管理的安全检查工作体系基础上，将煤炭行业工伤保险从现行的地市统筹工伤保险机制中独立出来，在留有一定发展储备金的前提下，按照以支定收，收支平衡的原则，实现风险共担。各煤矿企业在安全评价机构的评价确定安全级别后，实行差别和浮动费率。邓念国，向德彩(2009)对温州市建筑行业农民工工伤保险的政策创新进行了分析，提出按项目参保更具可操作性，同建筑、地税等部门配合更有协调性，工伤保险可单独参保，避免“捆绑式”社保困境。申桂红等(2011)针对乌鲁木齐建筑行业中影响农民工工伤补偿的因素进行问卷调查，从在法律体系、行政制度提出建议。张富友，周永波(2011)对《建筑法》、《社会保险法》、《工伤保险条例》主要政策的新规定⑤进行了解析。李旭斌，王泽坤(2012)从法律制度的角度提出，针对农民工这一弱势群体实行劳动关系举证责任倒置制度，为未参加工伤保险的工伤职工简化索赔程序，实行工伤保险基金预支付制度，完善一至四级农民工工伤保险待遇一次性支付制度。

特定现象方面:职业病、过劳死、实习学生、公务员、流动人口国内对于职业病问题的讨论较多，文献量大，内容涉及范围广，主要关注高发性职业病如尘肺病的研究和职业病维权困境。林永昕等(2010)对当前中国职业病防治问题的研究现状进行了总结，认为对职业病防治问题要立足于加强职业病防治体系建设的大背景，建议关注职业病防治工作体制和职业卫生服务能力建设的研究。另外，还有一些针对特定案例对工伤保险法律问题进行细节的探讨，如陈维君，王权典(2008)对过劳死问题展开探讨，研究是否需要把过劳死纳入工伤的范围。袁丽华(2009)就学生实习期间发生工伤事故时的权益保护问题进行了探讨。华中科技大学的陈阳(2011)主要运用了法律社会学的基本观点，以行政执法人员为例，提出通过扩大《工伤保险条例》的适用范围将公务员纳入其中，对公务员工伤保险制度的实施细则和措施提出了构建设想。唐丹(2011)基于北京、绍兴和东莞三城市1516名就业流动人口的调查数据，对流动人口工伤保险参与情况及影响因素进行分析，发现，工作情况(工作角色、工作性质及工作稳定性)是影响流动人口参加工伤保险最重要的因素。另外，有关农民工参保、“老工伤”统筹管理、市级统筹工伤三大历史任务的性质、影响因素等方面研究较少，讨论主要集中在对实施现状评论和完善措施方面。还有一些文献针对部分未参加工伤保险的企业的工伤事故保险赔偿问题，提出索赔程序和途径等等。总体来讲，这些研究单纯而孤立地从法律层面研究工伤保险制度，忽视了工伤保险制度存在的根源一一即工伤事故发生的机理、安全管理理论和预防安全事故的措施缺乏全面的总结，这些都有待于进一步进行深入探讨和研究。

对职业伤害的补偿机制，从各国的实践来看，有以下途径:一是建立社会化的工伤保险制度;二是雇主责任保险;三是工伤保险与雇主责任保险共存。在我国，是以工伤社会保险为主，雇主责任保险辅助的职业伤害保障体系。有关两种保险的讨论主要集中在比较两者的异同点，对替代性或互补性的探讨，以及如何结合发展。目前已基本达成一致，认为工伤保险和雇主责任险可以协调发展，对构筑由政府保障、雇主保障和个人保障组成的多层次的职业伤害保障体系将起到重要作用。王玉玫(2005)提出在处理劳工损害赔偿问题上，雇主责任保险在经营上应该找准市场定位，主动协调好其与工伤保险的关系，做好工伤保险的补充才可能有大的发展。展业重点应该放在工伤保险未覆盖的人群;承保工伤保险不保的项目;对同时投保人群，将工伤保险待遇项目设为免责条款，设置优惠费率。唐金成，孙灵刚(2012)认为，两者协调发展中雇主责任保险的主要障碍是:对“补偿原则”的误解诱发了险种替代，强制性保险支出增加挤压了商业险的发展空间，法律不完备和自我保护意识差等导致员工忽视对雇主责任的追究。

许多学者致力于研究工伤保险补偿与民事侵权赔偿之间的关系，黄鑫(2009)分析受伤雇员在获得工伤保险补偿后，是否还能够依据侵权法起诉雇主或第三人要求赔偿的问题，各国采取的共有替代模式、选择模式、补充模式、兼得模式四种模式一一进行了分析，并结合我国现实法律环境，提出了自己的观点。学者对于形成工伤保险补偿与民事侵权赔偿竞合问题的制度史原因，以及世界各国所通行的模式划分并无多大争议，争议的焦点在于，我国法律法规以及工伤保险实务究竟采用哪种模式。翟玉娟(2009)认为，由于法律法规没有作出明确规定，导致实践中我国各地在规范工伤保险补偿与民事侵权赔偿方面有一定差异。但是不难发现，文字表述差异的背后是共同的选择:采用以民事赔偿为主，以工伤保险补偿为辅的补充模式。于欣华(2011)认为，讨论工伤保险补偿与民事侵权赔偿竞合问题时，不能将思考基点仅放置在工伤者个体及其雇主之上，应从社会角度理解工伤保险制度的意义。

近年来有关工伤保险问题的研究论文数量较多。本评述主要选取工伤保险30余本出版论著和《工伤保险条例》(2003)颁布之后的CNKI数据库中相关论文来进行统计。2003年以前的论文有300余篇，关注重点大都集中在现状分析以及制度改革、立法缺失方面。2003年以后累计有1600余篇论文对工伤保险问题进行论述和研究。从已有的研究成果上来看，有些研究成果或有理论性，或有实践性，或有前瞻性，或有针对性;但也有一些研究成果比较空泛，价值不大。

首先，研究方法比较单一，大多数研究都采用文献研究法，定量实证研究相对缺乏，也缺乏数据统计和可信度。在涉及工伤保险基金筹集模式、保险费率厘定和流动人口职业伤害保障这些方面，有为数不多的学者采用了问卷调查、模型构建的方法展开论述，不过部分研究的抽样和样本量较缺乏规范性。

其次，从研究内容上来看，除郑尚元、于欣华等少数学者撰写论著来对工伤保险进行过系统的法理研究外，该领域的大多数论著研究大都集中在以案例评析和工伤保险条例注释为主的实务操作教程。

再次，有关国内外发达国家或地区的经验借鉴，主要集中于德国、英国、美国、日本和阿根廷。但有关如何与国际劳工标准、社会条款、企业社会责任守则等国际接轨的论文几乎没有，在我国工伤领域对于国际接轨的实际工作本身也很缓慢，主要是与国际劳工标准尚存在一定距离。

第四，有关国内情况的研究普遍存在同一角度、同一内容的重复研究。学术界对于中国目前工伤保险的现状、缺陷以及努力方向认识比较一致，大量论文也是基于此角度完成的。基于我国存在的重补偿、轻预防和康复的现象，虽然存在不同的声音，但是基本达成一致认同应采用“预防、保险、康复”三结合以及“预防为主”的建制理念，今后学者可以着眼于具体如何构建工伤预防运行机制，工伤康复的方法和手段、工伤再认定的研究。

第五，在有关管理机制方面，有关扩大工伤保险保障范围的论文相对较多。但是，有关覆盖面适当比例范畴选定或者在不同区域进行分级设置，提高统筹层次，城乡之间工伤保险的差异性和适用性研究较少。我国从2011年开始施行工伤保险基金先行支付制度，如何应对该制度如经办机构追偿难度大等负面影响，以及有关基金筹集、运作、管理、发放各方面的具体操作性研究较少。有数篇文章对于工伤保险费率的国际比较进行了探讨，但是如何细化工伤风险分类、细化工伤保险费率分级，构建实现以经验风险统计为基础的费率浮动机制的文章不多。

第六，有关安全生产行业的研究目前集中在煤炭业、建筑业，可以考虑适当关注非煤矿山、危险化学品行业、烟花爆竹行业、民用爆破行业等其他高危行业，以及其他危险性相对较小、但仍具有研究价值的特定行业。针对职业病这一特殊社会现象，有较多文章进行了论述，职业病防治工作体制建设与工伤保险紧密相关，探索有效的政府各部门共同参与的职业病防治监管模式，工伤保险制度中如何完善职业病相关条款，是十分重要的问题。另外，针对过劳死等其他特殊现象的挖掘和总结研究很少。特殊人群中目前主要关注的有实习学生、公务员、流动人口问题，相关论文数量不多，研究也普遍不够系统化。有关农民工参保、“老工伤”统筹管理、市级统筹工伤三大历史任务的性质、影响因素等方面的研究较少，讨论主要集中在对实施现状评论和完善措施方面。

第七，有关工伤保险与雇主责任保险的讨论主要集中在比较两者的异同点，对替代性或互补性的探讨，以及如何结合发展。目前已基本达成一致，认为工伤保险和雇主责任险可以相互补充、融合发展。