耕地保护管理状况与形式

本文作者：吴丽萍 单位：池州市国土资源规划勘测院

青阳县在耕地保护管理措施上呈现的亮点，主要体现在认真制订并履行耕地保护目标责任，严格执行土地用途管制制度和土地利用年度计划，严格控制占地规模，盘活存量，土地利用效率和集约化程度逐年提高，连续多年实现了耕地占补平衡，基本农田面积始终保持稳定，耕地保护工作成效显著。

围绕保护耕地目标，强化了耕地和基本农田保护的监督和检查考核一是成立组织，加强领导。为了将耕地保护工作落到实处，青阳县成立了以政府主要领导为组长、相关部门领导为成员的耕地保护工作领导小组及基本农田建设领导小组，加强对耕地保护工作的领导。二是，加强督查，严格考核。为了确保耕地保护目标任务落实，2008年该县政府以青政办[2008]15号文件制定了《各乡（镇、街道）人民政府耕地目标考核办法》，完善制度，强化耕地保护目标责任管理。明确各级政府主要负责人为第一责任人，负责落实本行政区域内的国土资源管理的有关工作，并于年底或第二年年初对各乡（镇、街道）履责情况进行督查和考核。县与乡（镇、街道）、乡（镇、街道）与村层层签订了耕地保护目标责任状，做到耕地保护目标任务明确，措施到位，责任到人，确保耕地保护工作真正落到实处。另外，积极配合省及市开展耕地保护责任目标履行情况检查、耕地占补平衡和基本农田保护检查等专项检查。

围绕节约集约用地，强化了土地利用总体规划和年度计划的实施管理一是，认真进行土地利用总体规划的修编，强化规划的法定地位。借“二轮”规划修编的契机，青阳县组织力量认真进行规划的修编工作，科学编制土地利用总体规划，合理确定规划年期内各行各业的用地数量和空间布局，既注重耕地保护，又为各业用地留予发展空间。通过科学编制规划和切实保护耕地的思路，引导各行各业合理用地、节约集约用地。现在青阳县的规划修编工作正有条不紊的向前推进。二是，大力推行节约集约用地，努力减少建设占用耕地，该县政府2007年以青政办[2007]50号转发了《池州市建设用地供后管理实施意见》，加强政策引导，严格执行各类建设用地标准，提高土地利用效率。三是，严格执行土地利用总体规划和土地利用计划，引导工业项目向开发区和工业集中区集中，人口向城镇和中心村集中、住宅向社区集中，形成节约集约用地的新格局。

围绕增加有效耕地面积，强化了土地开发复垦新增耕地管理青阳县坚决贯彻落实耕地占补平衡制度，严格执行耕地“占一补一”法定义务，以新增耕地为抓手，以先补后占为要求，狠抓落实，加大投入，扎实推进土地开发复垦整理新增耕地工作，取得了良好的成效。青阳县共批准土地开发复垦新增耕地约670hm2，新增耕地指标库中尚结余新增耕地约200hm2。

围绕卫片执法和巡查，狠抓了违法用地的查处青阳县狠抓土地执法力度，建立了县、乡、村三级动态巡查网络机制，划分了执法巡查责任片区，制订了基本农田管护员信息名单，责任到人，确保了动态巡查职责落实到位，各类违法用地一经发现，立即查处。但是，由于违法用地呈现隐蔽、复杂、死灰复燃等特点，难以根治。

在城市化和工业化的进程中，该县采取“以地生财”的方式，以土地资源的投入带动地方经济发展。一是，普遍确立了经营城市主要是经营土地的理念，突破了城市总体规划规模，城市建设用地人均占有量大大超标，主要是在城郊低价征收农民的大片耕地进行开发。二是，开发区、工业集中区建设，因目前的领导干部政绩考核办法等因素，对土地利用总体规划和年度农用地转用计划的控制难以执行到位，违法占地、未批先用、土地闲置现象依然存在，如一些企业缺乏节约集约用地观念，圈大院，修草坪，动辄占地上百亩，投入不足，投资强度不高，造成土地大面积闲置。如果说农民占用耕地建设是对耕地的蚕食，那么很多大型建设项目对耕地的占用则是鲸吞。当前我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，该县也不例外。从世界各国的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期，如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。

多年来，该县耕地保护主要是以行政、法律手段为主，运用经济手段保护耕地力度不够，资金投入不足。主要是因为：一是，保护管理经费没有稳定渠道，经费不足，保护成效难以巩固，行政要求的新增建设用地有偿使用费用于耕地保护也难以到位。二是，种田收益比较低，农民种田积极性不高，对耕地投入少，农民保护耕地的积极性不高。三是，国家耕地保护尤其是基本农田保护的补偿机制尚未建立。

在耕地保护问题上，国家要求很严，耕地保护的法律法规和政策能否不折不扣地贯彻执行到位，基层政府起着决定性作用。但在现阶段，由于各种原因，基层政府耕地保护的难度较大，这主要表现在以下几方面：一是，国家和地方的“兴奋点”不够统一，在发展经济与保护资源这一对关系中，人们耳熟能详的是“发展是第一要务”，在基层政府的考核中，往往以招商引资论功行赏，而保护耕地资源，节约集约用地的原则却被忽略了。在实际工作中，不能按照国家的宏观政策要求和市场规则配置土地资源，特别是招商引资时，采用行政手段和变通的方法，先上车后补票，用了再说。二是，国家的政策法律尚待完善。比方说国家的土地利用年度计划是指令性的，是钢性的不容突破，但确需用地的地方，由于解决不了用地的计划指标问题，基层政府就只能是默认未批先占或少批多占，这样长期如此，积重难返，违法用地的数量会逐年增多，而国家也只好隔几年就开一下政策口子，使违法用地合法化。自《土地管理法》实施以来，1987年、1999年、2004年全国大范围的补办就有三次之多。由于政策的扶持，致使违法用地者大占便宜，这也给该县耕地保护带来了很大冲击[1]。另外，目前国家征收耕地的三项补偿费并不高，耕地价值严重低估，占用农村耕地的成本比盘活城镇存量建设用地的成本要低得多，所以用地者宁愿违法占用耕地却不愿盘活存量建设用地。三是，耕地保护还没有真正形成政府主导、部门配合、齐抓共管的局面，再加上农业生产效益较低，农村剩余劳动力外出务工收入已经远远超过务农收入，耕地已经不再是农民赖以生存的唯一生产资料，进而导致了农民自身耕地保护意识的减弱。四是，以社会主义新农村建设、基础设施建设、重点项目建设等为借口，违法占用耕地，冠冕堂皇。社会主义新农村建设，是破解我国“三农”问题的总抓手，也是全面建设小康社会的战略举措。但是有的在耕地上盖房，更有甚者，占用基本农田搞建设，从而出现了不少更深层次的问题和矛盾。五是，土地执法难度较大，“执行难”现象影响到“执行一宗，教育一片”的目的和效果，《土地管理法》不能形成有效的震慑力。

农业结构调整，利用耕地发展苗木、畜牧和水产养殖业，增强了农业综合开发利用效益，发展了农村经济。虽然国家规定在未破坏耕作层的前提下，将耕地改为农业结构调整不视为耕地实质性数量减少，但据土地利用变更调查数据统计，青阳县1996年来此类耕地减少约1660hm2，占耕地减少总量的已达51％之多，影响了耕地数量的稳定。此外，退耕还林大量占用坡耕地，有的甚至在坡度小于25°的耕地上进行，还有的甚至是基本农田。

占用耕地与补充耕地质量难以相当矛盾的形势分析。一是在管理机制上存在众多问题，只能满足补充耕地数量的需要，对耕地质量提出强制性要求还没有提上一定高度。该县土地整理管理和机制上存在以下问题：缺乏部门配合和广泛支持，目前普遍认为只是国土部门的义务，难以形成社会共识；土地整理项目没有建立公众参与机制，社会效益及经济效益难以达到预期效果；土地整理项目重实施轻管护，项目验收交付使用后，有的因管理不善，沟、渠、路都有不同程度的毁坏，导致排灌系统淤积，出现涝不能排、旱不能灌的状况；现行土地开发整理标准尚等完善，基本农田整理项目按现行标准设计等级低下，推动不了现代化农业建设；在实施中，“占补平衡”只是数量的平衡，与占用耕地的质量比不可相提并论，其结果必然是耕地生产能力的大幅下降。这些问题的存在是对保障粮食生产能力、改善农村环境、促进和提高经济社会生态等三效益的巨大冲击[2]。二是，耕地占补平衡的压力越来越大，仅仅是满足补充耕地的数量都最终难以实现。按照耕地占补平衡实行“先补后占、项目化管理”的规定，要求各地区要安排专项土地开发资金，对当年各类建设所占耕地，要先补充与所占耕地质量、数量相当的耕地后才进行建设用地的受理审批，并要求所补的耕地严格按照土地开发整理项目的要求，进行项目工程实施。主要的困难来自两个方面，一方面是资源压力，没有资源是不可调和、难以解决的瓶颈问题；另一方面是投资压力，目前易开发的未利用地越来越少，能够开发的未利用地开发越来越难，投资强度越来越大，加大了补充耕地的经济压力。

青阳县土地利用总体规划经过多年的执行和不断的局部调整，按照土地利用总体规划确定的用途进行土地开发利用的观念已逐步被人们所接受，但土地利用总体规划的地位依然不高，与城镇规划的协调难度依然很大，规划往往因建设项目的需要而频频调整，其调控作用得不到很好的发挥。

随着工业化、城镇化和农业产业化进程的加快，国土资源管理面临着前所未有的严峻形势。如何正确处理保护耕地与保障发展的关系，力求取得保护耕地与保障发展的双赢才是关键。只有进一步贯彻落实党的十七大会议精神，牢固树立科学发展观，思想再解放，作风再转变，措施再得力，全面推进耕地保护管理，探索更加严格的耕地保护责任措施和更加科学合理的土地利用方式，创新管理手段和方法，落实政府和社会保护耕地的共同责任，才能确保耕地保护管理的有效性和耕地资源的有效利用，达到耕地总量和质量的不减少和不降低、经济发展用地和粮食安全有保障的目的。

为确保耕地保护目标责任落到实处，防止走过场，流于形式，必须要强化耕地保护目标责任措施：一是，要建立各级人民政府年度耕地保护目标责任制，明确保护目标责任。二是，要成立政府领导为组长，国土、农业、统计、监察等部门组成的考核小组，年终或次年年初进行耕地保护责任考核评价。三是，要建立对各级政府一把手及分管领导实行年度耕地审计制度。四是，要建立耕地保护尤其是基本农田保护补偿机制。五是，要将强化约束，严格遵守土地利用总体规划和年度计划，控制新增建设用地规模，搞好土地开发整理，增加耕地面积，提高耕地质量和综合效益，充分调动广大农民参与耕地保护的积极性，发挥好县、乡（镇、街道）、村三级土地执法监察网络的作用等内容，纳入耕地保护目标责任内容。

建立耕地保护长效机制。一是要建立从乡（镇、街道）到县、市级政府的耕地和基本农田检查统计制度、目标任务调度制度和定期报告制度，认真开展以基本农田为重点的巡回检查，及时掌握耕地和基本农田的变化情况，及时发现和制止违法用地行为。并聘请村组定编干部、老党员和责任心强、思想觉悟高的农民代表但任村、组级耕地和基本农田的管护员、土管员、监督员、信访员，建立健全一套完整的“四员一体”的耕地保护新机制，对耕地和基本农田进行全方位的监管，坚持每月定期巡查，发现问题及时制止和处理。二是，对严重破坏基本农田，造成基本农田大量减少的，要严肃追究当事人、保护责任人和政府主要领导的责任。三是，要继续加大宣传力度，搞好普法教育和知识培训，大力营造耕地保护长效管理的舆论氛围。加强对乡（镇、街道）、村干部的法律知识教育，分期组织对各乡（镇、街道）、村干部进行专题法律法规的培训和政策宣传，不断提高农村广大干部群众对耕地保护和基本农田长效管理的认识，增强基层干部对保护耕地和基本农田长效管理的积极性，切实提高干部群众珍惜土地、保护基本农田的责任感和自觉性。四是，要落实奖惩机制，对基本农田建设、保护成绩显著的单位和个人，政府要给予表彰奖励，对保护不力的，要通过一定的措施进行惩罚[3]。

以基本农田保护为切入点，把基本农田保护作为耕地保护工作的中心工作。首先基本农田保护要落实到每个田头地块。基本农田要逐乡（镇、街道）逐村逐组逐田块落实，做到定位、定量、定责，逐级签订耕地和基本农田保护责任状。基本农田的地块、面积、等级除利用公示牌对外公示外，还要利用网络等媒体对外进行公布，使每一块土地的利用信息都要可以查询，做到公开透明，便于农民和社会监督。要制定落实相关管理措施，建立一套长效管理的制度，不断加大对耕地的保护力度，完善基本农田公示制度，在主要交通沿线、城市和村庄、集镇周边集中连片的基本农田保护区设立明显的保护标志，向社会公示基本农田的位置、面积、保护措施、责任人、举报电话等，形成广泛的群众监督体系。这是一项很有必要的基础性工作。二是，严格基本农田审批制度。严格按照法律法规规定，地方政府不得行使或变相行使基本农田占用的审批权，因交通、水利等国家重点公共设施建设需要用地而超出土地利用总体规划范围的，要经过省级以上人民政府批准后方可使用。要严格执行土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定。三是，不断提高基本农田保护“四化”标准。基本农田保护“四化”要求是，“手段信息化、管护网络化、监督社会化、资料规范化”。要不断加强和提高“四化”建设标准，国土资源管理部门要结合全国土地二次调查，将基本农田定位到更新后的土地利用现状电子图上，从每个图斑上生成各类基本农田数据，实现图、数、地块的数据统一，将基本农田保护各类要素录入信息系统，实现基本农田数字化动态监测管理。四是，加大基本农田保护区的土地整理力度。搞好基本农田保护区内的中低产田改造，以增加有效耕地面积和提高耕地质量为中心，通过对未利用的土地、废弃、中低产田、闲置地等实行田、水、路、林、村及乡（镇、街道）的综合整治开发，改善农业生产条件、居住环境和生态环境[4]。

加大耕地保护投入，提高农民保护耕地的积极性和主动性。首先，为切实维护被征地农民权益，保障失地农民最低生活来源，要加大征地补偿力度，建立合理的耕地保护经济补偿机制，确保失地农民的长远生计。其次是从新增建设用地土地有偿使用费以及其他专项费用中列支20%以上的费用，增加对耕地特别是基本农田基础设施建设的投入以及管理经费，制定相应的投资计划和培肥计划，提高土地肥力和抗灾能力，确保耕地数量不减少，质量不降低。第三是通过财政支持，对保护积极性高的乡（镇、街道）或个人给予一定补助或奖励，以建设促保护，以保护促发展，切实提高农民保护耕地的积极性，为农业增效、农民增收打好基础。

耕地保护不只是国土部门的事，更涉及到农委、财政、水务、监察、统计等，各部门要积极联动，建立相关工作制度，密切配合，加强协作，落实共同责任，形成政府主导、多部门联动的土地执法监管长效机制，加快建立耕地保护绩效考评、失职问责、渎职追究制度、国土资源行政执法与纪检监察、国土资源行政主管部门内部互动机制和土地违法行为部门联动遏制机制。由“一家管大家用”转为“大家管大家用”，由数量保护为主转为数量、质量和生态的全面保护，保证国家粮食安全、社会稳定和生态优化。

合理确定各类园区产业功能，节约集约用地一是，要合理布局各类工业园区，科学规划，引导各类企业向园区集中，共办园区，利税分成，建立可持续发展的思路模式。二是，要准确定位各类园区功能，尤其是工业园区，要按照区位不同，防止重复投资和无序竞争，立足各自园区主导产业做大做强，优化产业布局，节约集约用地，提高投资强度。推进城乡建设用地增减挂钩工作借“三轮”规划修编的契机，要将土地利用总体规划和建设用地置换以及城乡建设用地增减挂钩专项规划紧密结合、无缝对接，通过实施规划引导，因地制宜，将农民逐步向城市、集镇或中心村集中，将大量废弃、零星的村庄和废弃砖窑厂进行复垦，最大限度地挖掘现有建设用地潜力，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设步伐。

加大建设用地批后实施监管力度探索建设用地的供应管理新机制，废除划拨和协议出让的供地方式，所有建设用地项目均执行招拍挂公开出让供地制度，严格按权限、按报批土地用途、按合同供地。加强建设用地跟踪管理。专门制定建设项目用地跟踪管理信息卡，逐宗录入用地面积以及开、竣工时间，实行全程跟踪，严格规范用地单位合理使用土地。加强建设项目用地实施的竣工验收管理。严格对照土地出让合同及规划条件等规定内容逐项进行竣工验收管理。四是，加强对建设项目违法行为的查处力度，以推进土地管理从简单审批管理向全程动态监管转变，促进节约集约用地。

探索执行严厉查处违法用地行为的强力机制国土部门要抓好执法监察基础建设，建立县、乡（镇、街道）、村三级违法用地动态巡查网络，做到早发现、早制止、早报告；要认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》精神，加强农村集体建设用地管理，坚决在思想上和行动上都要坚决遏制“未批先用、以租代征”等土地违法行为；要进一步加强国土、法院、检察院、公安等部门协同办案的力度，实行多部门联动、互相协调、共同推进。四是，纪检、监察部门要加大执法监管责任的追究力度，对本行政区内发生土地违规违法案件造成严重后果的，土地违法违规行为不制止、不组织查处的，土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，严肃追究有关领导人员的责任。