耕地保护机制状况探究

本文作者：张军、高洁纯、孙春华 单位：江西省煤田地质局测绘大队

1995～2009年江西省耕地面积变化情况见表1。由表1可知，与1995年相比，2009年江西省耕地总量不减反增，由2308679hm2上升为2819768hm2，增加了511089hm2。从年度变化看，受“开发区热”、“房地产热”以及国家退耕返湖、返林等因素影响，1995～2004年，江西省耕地面积急剧下降，年均递减2．35万hm2，尤其是2001年以后江西省掀起了基础设施建设的高潮，也加快了耕地减少的步伐。从2005年开始，江西省加大了耕地的开发补充力度，耕地面积逐年增加，耕地面积锐减的趋势得到有效抑制。

江西省虽然是一个传统农业大省，但耕地总体质量并不优越。2005年国土部门提供的耕地二级分类数据显示，江西省灌溉水田仅为耕地总量的62．12%。江西省“五荒四低”资源更新调查显示，高产田占耕地面积的21．8%，中产田占耕地面积的55%，低产田占耕地面积的23．2%，中低产田合计占耕地总面积的78．2%。瘠薄、渍水、缺水是江西省中低产田的主要特征，在全省中低产田中，属于瘠薄型的占中低产田面积的41．7%，属渍水型的占中低产田的20%，属缺水型的占中低产田的23．8%，以上3类型占中低产田面积85．5%。坡耕型中低产田面积占10．2%，沙化型中低产田占2．2%，毒害型中低产田面积占2.1%。

江西省耕地保护机制存在的问题

与全国其他省份一样，由于缺乏真正执行主体，江西省耕地保护的有效机制尚未形成。

农业生产效益的低下和耕地预期收益的不稳定，动摇着农民的耕地保护积极性。耕地对农民而言是具有自给自足、保险防老功能的物品，农民对其具有强烈的依赖性。按常理说，农民的耕地保护意识应该非常强烈，但事实上却相反。尽管农民因征地问题经常上访，但其上访的理由基本上均为征地补偿方面的问题，很少考虑到耕地自身的价值。有调查显示，农民都希望自家耕地被政府征用，得来的征地补偿费投入到二、三产业中去;或者通过征地补偿费的获得改善自己的生活，提高生活水平;或者在征地后得到新的安置房，改善生活环境，等等。我国二元结构社会经济发展模式的长期存在，是导致城乡发展的巨大差异的首要原因，到城镇享受文明快乐的生活是很多农民的毕生追求。由于长久以来形成的工农产品剪刀差，以及农业生产成本的逐步上升，使农业生产的经济效益越发低下，“增产不增收”的现象常有发生。现实生活中，依然保持坚持耕作维持生计想法的农民几乎没有了，他们的思想也随着城市快速发展而逐步解放，已经意识到不仅要吃饱饭还要吃好饭的道理，纷纷将目光投向城市。

集体土地所有权主体的模糊，虚化了村集体组织对耕地保护的义务。我国《土地管理法》规定，农民集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。而这只是一个抽象的概念，主要是因为目前我国农村大部分地区的集体经济组织基本上名存实亡，而民主建设相对滞后，农民在集体土地所有权的组织形式和程序缺乏行使权，尽管村集体经济组织或村民委员会在法律意义上是集体土地的经营管理者，但这些组织毕竟不是所有者。实际上，集体土地所有权主体往往出现虚设或易位的情况，集体土地财产的所有者代表一般都是由村长和村委会个别人或小团体担当，他们会为了自己的利益，利用农用地大量敛财，根本不顾耕地保护。

耕地侵占具有明显的地方政府行政行为特征，保护机制难以落实。建设占用耕地带来的巨大利益诱惑致使当地政府忽视耕地保护的重要性，一味追求经济利益，出现土地利用规划随意不间断地修改、建设占用不符合规划等一系列现象。不少地方政府怀着侥幸的心理，不顾法律随意圈地，致使许多地方出现没有项目的园区、“开而不发”的开发区等现象。一些地方政府提出“一年一个样，三年大变样”的口号，打出无偿使用土地的“旗号”，建各类园区招商引资，把“零地价”作为吸引外资的招牌。于是，政府对土地需求的越来越大，控制欲望越来越强，圈地的胆子也越来越大，末批先用、违反规划、边报边用、调整规划达到用地目的、越权批地等现象越来越普遍，结果导致大量耕地被以各种理由无偿圈占。由此可见，政府浓厚的行政行为是导致耕地大量减少的直接原因。

江西省耕地保护经济补偿机制的对策建议

积极宣传，强化公众耕地保护意识。改革开放后，江西省经济社会迅速发展，人们对耕地的需求也随着生活水平的提高而快速膨胀，尤其是对耕地非生产功能的需求正在不断增强。然而，人们往往只重视耕地的经济价值，忽略了耕地的其他价值［2］。现实中，人们对耕地资源的认识倾向于耕地给他们带来的经济价值，一味地追求利益，不计后果地开发耕地资源，却不知耕地还具有调节气候、净化空气与美化环境、维持生物多样性等生态价值，为人类提供就业机会、保障粮食安全、维护社会稳定等社会价值，还具有道德价值、审美价值等精神价值。因此，必须加强对耕地非生产性功能的宣传，加深公众对耕地的认识，强化耕地保护的意识，调动公共保护耕地的积极性，促进公众真正意识到人人都是耕地保护的受益者。

加大惠农政策力度，增加农业生产效益。江西省耕地保护经济补偿机制的构建必须与惠农政策融为一体。我国已步入惠农政策的新时期，已经加快传统农业的改造，独立自主地走中国特色的现代化农业道路，积极努力破除城乡二元结构，致力于实现城乡经济社会发展的新格局。惠农政策是江西省社会经济发展的一个重大战略部署，惠农政策的实施与耕地保护在目标取向上存在很大的共性之处:一方面，惠农政策的最终目标就是增强农村自身发展动力，而农村发展动力在很大程度上取决于农民对耕地的利用及农业现代化的推进，通过改善农业生产和农民生活环境，提高农民的耕地生产性，也就是提高了农民对耕地数量与质量保护的积极性;另一方面，由于耕地为社会公众提供了许多强烈的外部性的非生产性功能，把耕地保护作为公共目标和全社会的责任，已成为了一个国际惯例，惠农政策也应成为江西省加大耕地保护的社会化扶持的重要手段。

完善土地利用总体规划编制与实行，规范征地行为。在已完成编制的江西省以及各市、县、乡土地利用总体规划(2006～2020年)的基础上，采取自上而下、逐级控制的方法，严格控制耕地指标，尤其是基本农田的指标。尽管土地利用总体规划作为一项长期的战略性的规划，在规划期内，规划制定的各项内容和重要指标是指令性的、静态的，但各地的实际情况却处于不断变化之中［3］。规划指标的变动会直接导致耕地的变化，不利于耕地保护。因此，在规划编制时，必须要结合规划期内经济的增长，合理预测用地需求，增强用地指标的科学性和可行性，避免用地指标不断被突破或布局不断变化的现象发生，强化规划的权威性［4－5］。在土地利用总体规划编制完成后，各地方政府必须严格实施规划，不能出于招商引资、发展经济的考虑，滥用征地权，损失大量优质耕地。

明晰土地产权，加大耕地保护的社会化扶持力度。耕地之所以没有得到很好的保护，主要是因为其没有明晰的产权界定，即使作为一种特殊的公共资源，社会化扶持力度也不够大。主要体现在耕地保护缺乏具体的实施主体，集体土地所有权主体较为模糊［6］。只有在明确各行为主体在耕地的众多产权中所占地位的前提下，才能决定农户和社会的耕地保护责任，进而确定为公众提供非生产功效的义务，最终促使社会公众对耕地保护给予相应的扶持力度。因此，应加大对“三农”的扶持力度，提高农民耕地保护的积极性。同时，社会公众也要积极投入关注和保护耕地，形成人人参与耕地保护的良好氛围。

加强耕地保护经济补偿的法律法规建设，落实耕地保护政策。只有在法律政策的鼎立支持，才能保障耕地保护经济补偿机制顺利推行。根据江西省的实际情况，建立健全江西省耕地保护经济补偿的法律法规制度应该包括几个方面:第一，明晰土地权属，确定耕地保护经济补偿对象。第二，划定耕地保护经济补偿来源。包括国家及地区财政，以及其他社会资金的投入等。第三，完善耕地保护经济补偿的资金监管体制。包括耕地保护经济补偿基金的筹措、管理、发放、使用和监督等［7］。耕地保护经济补偿相关法律法规的制定还要注意与其他已发布的政策法规相衔接，互为补充，互相促进。