英国养老保险体制特点及启发

本文作者：龙玉其 单位：首都师范大学管理学院

在一些情况下，“合格年限”可以相应减少，比如，在抚养16岁以下的未成年人、照料接受照顾津贴的人每周35小时以上、照顾老弱病残而不能工作的，可以计入“合格年份”。这一点主要是针对已婚的家庭妇女，但至少需要拥有正常情况下一半的“合格年份”才能领取全额的基本养老金。对有能力工作、愿意工作但没有工作而领取失业救济金的时间，可以不缴费，但这期间计算“合格年限”。

针对不同的对象和不同的情况，国家基本养老金主要包括A、B、C、D四类。A类基本养老金主要是针对雇员本人的养老金，完全依靠雇员自己的缴费获得，实行指数化调整，与零售物价格指数挂钩。待遇领取标准与“合格年限”直接相关，“合格年限”每少一年，相应降低一定的养老金比例，但如果达不到1/4的“合格年限”，则不能领取养老金。养老金可以推迟领取，每推迟一年，养老金提高7.5%，最多推迟五年。B类基本养老金主要针对那些仅依靠自己的缴费不能领取A类基本养老金者，是缴纳国民保险费者的配偶或者前配偶。C类基本养老金从1970年开始实施，主要针对在1948年已经达到领取养老金年龄的老人，是一种免费的养老金，全部由国家财政负担。D类基本养老金又叫高龄养老金，主要针对80岁以上的老年人，从1971年开始实施。此外，国家基本养老金的待遇还包括病残待遇。

在1972年《公务员年金法》的基础上，英国公务员职业养老保险制度不断改革和完善，迄今为止，已经有五类主要的公务员职业养老金制度（见表1），部分制度已经不对新公务员开放。。传统计划是基于公务员退休前最后一年的工资计算的现收现付制职业养老金计划，大部分缴费由雇主负担，加入该计划的成员需要为配偶的未来养老金缴费（1.5%）。2002年9月30日之前，提供给公务员的养老金计划仅仅是基本的公务员基本养老金计划（PCSPS）（2002年起称为舒张计划）。从2002年10月1日起，新参加工作的公务员不能加入传统计划。优质计划是一种现收现付制的公务员职业养老金计划。2007年7月30日起，优质计划不对新加入公务员队伍的人开放。缴费由雇主和雇员缴费组成，其中雇主缴费占总缴费份额的大部分，缴费水平由精算师根据需要支付的养老金数额决定。个人必须缴费，缴费率为个人收入的3.5%。在产假期间，如果个人的工资减少，雇主仍然按原来的正常工资缴费，个人按减少的工资缴费。如果是高收入者，则对养老金缴费有收入限制（封顶线）。但如果是在1989年6月1日前加入该计划者，则没有缴费上限。传统加值计划是2002年9月30日前的公务员基本养老金计划（PCSPS）(（Classic）和2002年10月1日后优质计划（Premium）二者的结合。在资金筹集方面，2002年9月30日前，个人需要为遗属养老金缴费，费率为1.5%，从2002年10月1日起，个人缴费增加到3.5%。个人缴费是强制性的，如果在退休时仍然单身，可以退还部分缴费。雇主承担大部分缴费，缴费水平由精算师根据养老金的支出决定。这是在1972年公务员年金法中的一项法定计划，是在2004年金融法案下的注册计划。适用于2007年7月30日后加入公务员队伍的人。在开始工作时，如果自己没有别的选择，自动加入该计划，自己也可以选择开设一个伙伴养老金账户（后面将介绍）代替该计划。如果之前参加了一个职业养老金计划，可以转入该计划。如果参加的是个人养老金计划，也可以转入，或者在为个人养老金计划缴费的同时加入该计划，但需要在上岗的前12个月内提出。伙伴养老金账户是一种雇主缴费的利益相关者养老金计划，个人可以不用缴费。如果个人缴费，雇主将另外最高给予个人收入3%的缴费匹配。这些缴费由计划的提供者进行投资取得收益，退休时个人用积累的资金购买年金计划，或者在死亡时让予指定的人。需要开立一个伙伴养老金账户，雇主每月将根据本人的年龄和工资向账户缴费，如果个人缴费，雇主最高匹配个人工资的3%。个人可以在55岁~75岁之间领取一次性的免税退休金。如果个人离开公务员岗位，可以带走养老金。

可供选择的自愿养老金计划主要包括购买增加养老金计划、参加额外自愿缴费养老金计划、参加利益相关者养老金计划等。增加的（added）养老金计划。对那些是传统计划、传统加值计划、优质计划、Nuvos计划的成员，都可以通过购买增加的养老金来提升养老金水平，增加的养老金在退休后随着传统计划、传统加值计划、nuvos计划的养老金一起支付，在每年的领取前实行指数化调整。收益不取决于投资收益，风险较小，每年随零售价格指数进行调整。购买增加的养老金有最高数额限制，而且随着通货膨胀进行调整。个人缴费可以按月从工资中扣除，也可以一次性缴费。如果按月缴费，可以选择一个固定的数量或比例。按固定数额缴费时，在未来领取的养老金数额将减少，因为税率是根据年龄进行增长的，年龄越大，需要缴费越多。公务员额外（additional）自愿缴费养老金。有两个附加自愿缴费计划的提供者：苏格兰寡妇计划和标准生命计划（ScottishWidowsandStandardLife），二者提供一系列的投资方案选择。可以缴费至100%免税收入或者3600英镑，这些缴费都免税。额外的自愿养老金计划养老金可以在55岁（如果在2006年4月6日前拥有一个附加自愿缴费养老金账户，则可以是50岁）至75岁之间的任何时候提取，可以领取账户基金总额25%的一次性免税养老金。如果退休前死亡，将支付指定的受益人一次性养老金。利益相关者养老金计划（Stakeholder）。利益相关者养老金是一种个人养老金，向一个养老金提供者缴费建立退休基金,退休时可以用积累的基金购买年金。在养老金提供者那里开立一个利益相关者养老金账户，可以缴费至100%的应税收入或者3600英镑，雇主不用缴费。利益相关者养老金提供一系列的投资选择。如果个人没有选择投资方案，则按默认的方案进行投资。可以在50岁（2010年为55岁）至75岁之间的任何时候领取利益相关者养老金，不管工作与否。可以领取最高25%的一次性免税养老金。

总体来看公务员和其他群体的养老保险制度存在一些共同的特点，但也存在一些差别，体现出公务员群体的独特性。在制度模式上，英国公务员养老保险制度体系与其他国民的养老保险体系基本一致，都属于三层次的制度体系，都属于“基本养老保险+职业养老保险+自愿养老保险”的制度模式，其中职业养老金属于“协议退出”国家收入关联养老保险制度（或者国家第二养老保险制度）的制度。公务员与其他群体的差别主要通过职业养老保险和个人自愿养老保险来体现。就职业养老保险制度而言，公务员一般实行现收现付制，而私人部门雇员的职业养老金大多数是基金积累制，由个人缴费数额决定退休金的数额。从覆盖范围来看，目前大约有85%的公共部门雇员拥有某种形式的雇主提供的养老金计划，私人部门只有约35%，而且绝大部分属于缴费确定型的基金积累制的职业养老保险制度。在资金筹集方面，由于公务员群体的特殊性，其职业养老金缴费绝大多数由国家负担，个人缴费相对较少，除了为遗属领取养老金缴费部分费用外，个人基本不用缴费。目前公务员的缴费率为1.5%（2007年以前的公务员）或3.5%（2007年以后的公务员）（见表1）。从私人部门职业养老金的缴费率来看，固定给付型与缴费确定型有所区别，固定给付型的私人部门职业养老金的总缴费率要大大高于缴费确定型制度。而且不同规模的私人部门职业养老金计划的缴费率也有所区别。从2009年私人部门职业养老金的平均缴费率来看，固定给付型制度的总缴费率为21.7%，雇员和雇主缴费率分别为5.2%和16.5%；缴费确定型制度的总缴费率为10.2%，雇员和雇主的缴费率分别为3.4%和6.8%（见表2）。

从公务员与其他公职人员及私人部门的养老金待遇水平来看，不同的公职人员养老金领取者领取的数额有较大的差距。几乎一半以上的地方政府雇员养老金领取者每年领取不到3000英镑，而一半以上的退休警察每年最少领取15000英镑。警察养老金比较平均，大约每年15650英镑；国民健康服务系统则差别较大，3/4的领取者每年领取不到9000英镑，但有1%的领取者每年领取55000以上。从表3可以看出，10%的公职人员养老金每年在1000英镑及以下，而这些人大多数在地方政府工作，剩下的大多数来自公务员和国民健康服务系统。有10%的公职人员每年领取17000英镑以上，其中警察和消防人员较多，占了1/3以上，地方政府较少，不到4%。有1%的公职人员领取每年37000英镑的养老金，主要分布在国民健康服务系统，几乎占了2/3。养老金最高的0.1%和0.01%几乎都在国民健康服务系统。大约有1/6的法官领取者领取每年超过67000英镑，在最高的0.01%的领取者中居第二（见表3）。可见，在公职人员中，公务员领取的养老金数额相对比较低。年度，公务员领取的养老金平均为6700英镑；每对夫妇平均的国家养老金收入为11300英镑，单身男性为7500英镑，单身女性为7400英镑。而且，从公务员与私人部门的工资水平来看，2009年公务员的平均工资为22850英镑，而私人部门的平均工资为24970英镑。相比而言，公务员比私人部门的平均工资水平低2120英镑。

从管理体制的比较来看，公务员和其他群体的国家基本养老保险制度统一由国家就业与养老金部统一管理。英国公务员的养老金原来由文官部负责，后来文官部的职能并入财政部，由财政部下设部门负责管理公务员的养老金事宜。有十个大的政府部门，根据财政部的授权，负责计算和发放公务员的养老金。公务员养老金的发放和增长，由主计长办公室负责，助理主计长负责对公务员养老金及拨款等进行清算[2]。英国对职业养老金计划的管理主要由养老金计划办公室（PSO）和职业养老金理事会（OPB）两个机构负责，同时设立养老金督察员。养老金计划办公室主要负责监管各类养老金计划的收入和资本利得的合法性。职业养老金理事会主要负责监管养老金计划对成员利益的保护，同时向负责国家社会保障事务的国务秘书提供关于职业养老金计划立法的咨询建议。养老金督察员则是为了解决私人部门养老金计划中存在的纠纷而设立的[1]129-133。

从前面的分析可以看出，英国公务员养老保险制度体现出多层次的特点，英国的公务员养老保险制度既有与普通国民相同的国家基本养老保险制度，又有与其他群体不同的公务员职业养老保险制度，此外，还可以通过购买私人养老保险来提高养老金水平。从整个英国的养老保险制度来看，比较注重公平，并没有出现公务员与私人部门在收入和养老金方面的较大差距。但是，公务员的制度并不是完全与私人部门相同的，而是通过不同的职业养老金来体现制度的不同。

目前，中国的机关事业单位养老保险制度改革已提上议事日程，英国的公务员养老保险制度为我们提供了有益的参考。从英国的公务员养老保险制度可以得出几点启示：第一，公务员养老保险制度改革必须与国情相结合。考虑我国人口众多、经济发展水平不高、地区差异较大等现实国情，既不宜用一个完全同一的制度来考虑不同群体的养老问题，也不宜造成制度的过度分散、独立和过大的差别，更不能因为待遇水平的过高而给国家财政和经济发展造成过大的负担。第二，建立和完善多层次的公务员养老保险制度。参照英国的公务员养老保险制度体系，目前中国公务员养老保险制度的改革应该在建立与普通国民相一致或接近的基础养老保险制度（第一层次）的基础上，建立补充性的职业养老保险制度（第二层次）和国家支持的个人自愿储蓄制度（第三层次）。第三，公务员养老保险制度改革必须注意公平与效率的结合。英国的公务员养老保险制度较好地体现了公平与效率的关系，未来在进行公务员养老保险制度改革的过程中，要将公平与效率的有效结合贯穿于改革的始终，既要体现公务员的职业特点，体现激励性，更要注重国民之间的平等性。第四，建立责任共担的公务员养老保险筹资机制，需要由政府和公务员个人共同筹集资金。第五，加强公务员养老保险的法制建设，需要在《社会保险法》的基础上进一步制定和完善公务员养老保险的法律法规。