农田水利建构政策研讨

单位：上海市财政局农业处

“十一五”时期，市级财政安排资金约1.5亿元，支持区域防洪除涝工程和低洼圩区改造工程建设，提高“大包围”的外包能力，以及“小包围”除涝能力。郊区圩堤总长达到2300多公里，拥有排涝泵站1100多座，水闸1600多座，圩区除涝标准显著提高，65%的农村圩区达到“10年一遇”的除涝标准。郊区防洪除涝体系不断健全，圩区基本实现安全可控，做到“挡得住、排得出”，对农业防灾减灾做出了积极贡献。

财政支持农田水利建设政策措施及存在的问题

本市农田水利建设政策主要有差别补助政策、先建后补政策、定额补助政策。差别补助政策：市财政根据各区县的经济发展状况、财政实力和农业份额等因素，对本市农田水利建设项目实行了差别化补助政策。先建后补政策：市财政对万河整治、村沟宅河整治行动，实行“先做后补、多做多补、不做不补”补贴政策。定额补助政策：市财政根据各区县中小河道养护设施量、养护成本等，对区县中小河道养护给予适当补助。健全农田水利长效管理机制。为加强河道养护管理，巩固河道综合整治工程建设成果，市财政局和市水务局联合下发了《关于进一步加强本市中小河道管理养护工作的实施办法》，进一步明确了中小河道管理养护内容、标准、经费来源等，每年市级财力安排1.3亿元用于补贴中小河道长效管理工作。目前，市管河道保洁覆盖率为92%，区管河道保洁覆盖率为98%，镇管和村管河道保洁覆盖率接近100%。同时，还出台了《上海市农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》，明确每年市区财政按13元/亩对农田设施维修养护进行补助，用于对灌溉泵站、渠道及配套建筑物等水利工程设施的养护。为加强小型农田水利工程的建设管理，规范建设资金使用，市财政局和水务局联合制定了《上海市小型农田水利重点县建设管理暂行办法》和《上海市小型农田水利工程项目和资金管理暂行办法》，规范了项目的储备、申报、审批、实施、验收以及投入政策和资金管理的方法。同时，还出台了《上海市小型农田水利专项工程可行性研究报告编制指南》，对小型农田水利工程可行性研究报告的编写大纲、编制深度和设计标准提出了规范性要求。

近年来，本市农田水利建设总体推进有序，成效显著，积极的财政政策在财力保障、资金引导、规范管理等方面都发挥了重要作用。一是发挥财力保障作用。“十一五”时期，本市农田水利建设累计投入资金约28亿元，农田水利基础设施配套水平显著提升，确保了农田水利建设的持续推进。二是发挥资金引导作用。市级财政差别化补助政策促进了区县（单位）对农田水利建设的有序推进，调动了区县（单位）农田水利建设的积极性。三是规范资金管理。通过建章立制，促进了农田水利建设规范化、制度化。同时，通过对区县（单位）项目实施过程中的监督检查及项目后期绩效评价，堵塞资金管理漏洞、防范资金管理风险、规范专项资金运行，提高资金效益。

“十一五”时期，郊区县农田水利设施设备老化等问题依然存在，需求矛盾还比较突出，建设任务还很重。据预测，本市“十二五”时期农田水利投入约96亿元，平均每年投入约19亿元，而2011年投入约10亿元，资金总量尚显不足。农田水利建设所在区域以农业为主，地方财政较弱，区县建设资金配套压力较大，因而区县资金配套不及时和不到位现象依然存在。面上农田水利建设、设施粮田农田水利配套、设施菜田农田水利配套三类项目的涉及农委、水务等不同主管部门，同类型、同区域的项目财政补助政策不相一致，政策有待进一步统一完善。“重建设轻管理”现象仍然存在，农田水利设施管理养护经费落实不够到位，设施老化失养现象不同程度存在。“十一五”时期，虽对2万多公里的镇村级中小河道进行了疏浚整治，但镇村级中小河道如毛细血管，多、广、杂，且泥沙淤积和污染等情况影响了河道汛蓄功能和水质质量。

国外财政支持农田水利建设主要做法

发达国家和地区积极加大对农田水利公共投入，主导农田水利建设。以色列90%以上水资源纳入国家供水网络体系，实行统一的水管理政策，采取“用水配额”实行计划管水；日本政府自1965年起组织了4期土地改良计划，整治水系、建设灌排设施、填海造田，促进了农业发展和现代化，98%的农田达到了旱涝保收的标准。

最为突出的是节水灌溉设施的精准化。以色列是世界节水灌溉技术最先进的国家，在滴灌、微灌等许多技术领域处于领先，实现了定量定向滴灌、分时分段灌溉、限量灌溉以及水、肥合灌等高度精准化灌溉，单位农产品用水量只相当于正常耗水量的10-15%，创造了世界节约用水的奇迹。美国、日本都在平整土地中应用高精度的激光平地机械整地，平整度可达2.5厘米左右。

国内外发达国家和地区，以高科技为支撑，广泛应用电子信息、移动通讯等技术，开发计算机自动化控制系统，实现农田水利设施的自动化运行，满足农业生产需要。不少发达国家水库及枢纽工程实现高度自动化，采取远程控制，自动化节水灌溉系统、水文观测预警系统等广泛运用。

日本非常注重前期论证规划，项目计划内容须向社会公告，并征得2/3有资格参加项目农户的同意，经地方初审、国家审批、公示修改后，通过招标实施。水利设施建管并重，实行有效的管护制度，管护责任落实，制度健全，执行规范。台湾70%灌溉面积由农田水利会负责管理经营，农田水利会属于农民团体组织，对所辖灌区统一计划、统一配水、统一管理，实施补贴政策，开展水利设施维修养护，并积极研究推广有效的灌溉方法，不断提高合理用水水平。

农田水利功能多样性日益受到各国广泛关注。在日本新一轮“十年土地改良计划”中，突出重视农业用水的合理化、取水条件的稳定、防治水质污染等生态环境问题。各国也十分重视废劣水源的开发利用，强调水资源的可持续利用，以色列、美国等国家政府鼓励将排放的生活、工业污水净化处理后，用作农业灌溉用水，并积极研发推广微碱水在农业上的应用。

财政支持农田水利建设有关政策建议

明确责任，建立稳定的农田水利资金投入机制。长期以来，农田水利基础薄弱，单方面地依靠政府力量显然存在着困难，同时也容易产生农田水利建设项目的责、权、利划分不清，后继养护管理缺位等问题。借鉴国外经验，结合本市实际，建议：一是明确农田水利资产属性，确定财政资金投入重点。按照农田水利资产属性，区分为公益性产品和非公益性产品项目。财政资金要对公益性项目进行投入，而非公益性项目则推向市场，由项目业主负担，财政提供一定的补助。二是理顺事权与财权关系，形成市与区县分级或分项目负责共同投入机制。要按照法律规定、受益范围、成本效益等原则，界定市与区县事权与支出责任，逐步形成市与区县分级或分项目负责共同投入机制，逐级分摊责任和投资义务。三是明确职责分工，建立农田水利建设联席会议制度。以贯彻落实中央一号文件为契机，进一步明确农田水利基础建设有关部门职责分工，建立水务、农委、财政等部门联席会议制度，科学规范农田水利建设工作流程，着力建立分工清晰、配合密切、运作高效的工作机制。

统筹平衡，建立统一农田水利补助政策体系。随着本市农田水利建设职责分工的明确，同类型建设项目采取不同的财政补贴政策势必会影响建设项目有序推进。因此，需研究完善农田水利财政补助政策，逐步调整和统一现有补助政策，形成合理有效的支农政策体系，促进本市农田水利建设的开展。同时，要按照本市农田水利建设规划和需求，综合考虑各区县计提土地出让收益规模、财力状况与建设任务等因素，完善投入政策，有效解决农业重点区县建设资金配套不及时和不到位的问题。

聚焦重点，确保完成本市农田水利建设任务。坚持突出重点、统筹兼顾、因地制宜、循序渐进，进一步调整和优化财政资金扶持结构，集中财力重点向农田水利薄弱环节倾斜，向高新节水技术推广应用倾斜，并注重水资源的可持续利用。在农田水利建设方面，进一步完善配套齐全、旱涝保收、灌排通畅、安全高效的农田水利体系建设；在防洪除涝建设方面，进一步完善标准适宜、设施完备、综合配套的防汛保安体系建设，农村圩区防洪除涝能力显著提升，基本达到“二十年一遇”的除涝标准。

整合资金，发挥各渠道农田水利资金的综合效益。积极推进农田水利建设资金整合，以小型农田水利工程建设项目为平台，整合农业综合开发、土地平整等各部门、各渠道的“涉农”资金，促进各类涉农资金由“撒胡椒面”式的各自分散到“集沙成塔”式的相对集中，逐步形成多元投入格局，充分发挥财政投入的整体功能和规模效益，有力促进农业稳定发展和农民增收。

建管并举，加大农田水利设施维修养护资金投入。按照“建管并举、重在管理”的要求，在明确水利设施资产权属基础上，设立农田水利设施维修养护专项资金，加强维修养护专项资金的监管，建立农田水利设施长效管理机制，确保建成设施持续有效运行，推进本市农田水利设施长效管理工作。

规范管理，强化农田水利建设制度保障。按照科学化、精细化的管理要求，进一步规范管理，强化制度保障，促进农田水利建设管理规范化、制度化。一是强化财政资金管理。进一步完善农田水利基础设施建设资金管理制度、办法，使各专项资金的管理有章可循；进一步完善项目财务管理，对项目资金实行报账制，严格实施专款专用，严格约束资金使用；进一步加强预算管理，在保证资金安全、规范、高效使用的基础上，加快农田水利建设资金预算执行进度，不断提高预算执行的均衡性和有效性；进一步加强财政资金的跟踪问效，推行绩效评价机制，提高财政资金使用效益。二是实施农田水利设施保护制度。切实完成本市基本农田精确落地，稳定农田水利布局，减少城镇化建设对灌区及水利设施的影响，并实行农田水利设施生态补偿制度。三是坚持依法治水。加强农田灌溉、污水排放立法，强化执法，对破坏农田水利设施、污染农村河道的行为进行法律监督。