住房地震保险体制的建构

本文作者：罗登亮、胡旭东 单位：四川省高级人民法院

安居方能乐业,为自古之理。汶川地震灾后,城乡住房恢复重建作为一项重要政治任务,由中央政府和灾区地方政府通过各种行政手段予以强力推动,恢复重建资金主要由国家财政拨款和社会捐赠两部分组成,市场机制作用空间非常有限。在亲身参与灾后恢复重建的近两年工作中,笔者对此深有感触。保险作为现代社会管理、分散风险的重要机制,在汶川地震抢险救灾、恢复重建中作用甚为有限,其资金供给作用更是微不足道。

从世界范围来看,日本、新西兰、美国加利福尼亚州、我国台湾等地震多发国家和地区均皆建立了住房地震保险制度且不断予以完善。实践证明,这些制度在地震灾后维护社会稳定、缓解政府财政压力、整合资源促进恢复重建等方面发挥了不可替代的重要作用。我国位处环太平洋火山地震带和欧亚地震带包围之中,面临着较大的破坏性地震风险,急需建立地震保险制度合理分散风险和补偿地震损失。同时,我国财政实力日益增强,保险业和资本市场逐渐成熟壮大,相关学科已取得较多研究成果,也为建立住房地震保险制度提供了有利条件。在地震保险制度建构过程中,住房地震保险的推进策略、定义、责任范围、防震防损等问题不易引起争议。①对制度构架中的一些难点和重点,笔者归纳为三个关键问题进行论述。

一、投保方式的选择

住房地震保险制度的一个重要问题是确定合理的投保方式,既要在较短时间内使住房地震保险基金积累至抗御风险的起码规模,又要将成本控制在相关主体接受范围之内。

(一)强制基本保险、商业补充保险分层结合

1•相关立法例评介。现行住房地震保险立法例中,有强制保险与自愿保险两种参保方式。从需求角度实行强制保险的代表性立法例如下:土耳其要求所有居民购买住房地震保险(农村民宅除外);②瑞士于2009年开始在全国范围内对住房等建筑物推行强制保险;③新西兰要求投保人在投保火灾险等财产险时必须投保地震保险;④我国台湾地区要求所有就住房购买一年期火险保单的家庭同时附加地震保险批单。⑤美国加利福尼亚州则从供给角度实现有限强制保险,要求保险公司在出售房主险时必须出售地震保险。①实行自愿保险的代表性立法例则如:日本将地震保险自动附加在火险之上,客户主动表示不保可排除在外;②在墨西哥,住房地震保险附加于火险保单,地震责任以交付附加费和外加费率形式在保单注明。③总体而言,多数立法例含有强制保险内容,只是强制程度和具体方式各有不同。④

2•我国的制度选择。我国住房地震保险可分基本保险和补充保险两个层面,使政府和市场各展其长。基本保险用于保障受灾群众获得修复或重建住房的基础性资金;补充保险则针对经济能力较强且愿意支付更多保费的投保人,按照合同对住房损失进行充分甚至足额补偿。补充保险应由市场机制发挥作用,由保险人与投保人自愿谈判、订立合同,政府以税收减免等方式予以支持并作适度监管;基本保险则应作为强制保险,由政府主导,借助保险公司参与,区分城镇居民住房和农村居民住房并配套相应财税政策,在全国或一省范围内推行。

基本保险应列入强制保险的主要理由在于:(1)有助于克服市场逆向选择。若完全实行商业化运作,住房地震保险将会面临时间上和空间上的“双向逆选择”:在地震平静期、地震低发带,保险人愿意销售保单而消费者不愿购买;在地震活动期、地震高发带,消费者愿意购买保单而保险人不愿销售。⑤实行强制保险则能够克服此种逆选择,避免低保面和高费率之间的恶性循环。(2)有利于迅速扩大保险规模、积累保险基金。通过大范围内强制推行住房地震保险,⑥尽可能扩展经营规模,可以在地震保险基金应对地震损失能力迅速增强的同时将费率控制在合理范围。⑦(3)可以最大限度地扩大保险覆盖面。如果实行自愿投保,住房地震保险制度覆盖的很可能只是少数人群。一旦发生破坏性地震,政府不得不采用原有救灾、重建模式。强制推行则可以解决投保率低的问题,最大限度扩大保险覆盖面。

建立基本保障层面的住房地震保险需要政府发挥主导作用,在众多参与部门之间进行总体协调,规定基本保险的原则、费率等基本问题,管理地震保险基金,对代理基本保险业务的保险公司予以监管。根据我国实际情况,可由保监会作为具体负责部门,推动开展基本保障层面的住房地震保险。

经过多年发展,我国保险公司已基本建立了覆盖全国的营业网点,积累了大量的专业人才,风险管理能力有了很大提高。以允许提留合理费用的方式,由保险公司销售住房地震基本保险、参与防震减损工作,能够有效降低住房地震保险制度的运营成本。

我国城镇和农村二元经济格局在今后较长一段时期内依然客观存在,农民收入与城镇居民收入还有很大差距。在建筑特点、房屋价值、产权类型等方面,城镇居民住房与农民住房均有很大不同。基于差别正义、降低难度等考虑,政府在推行强制保险时对这两类住房应区别对待。就城镇居民住房地震基本保险而言,在住房地震保险基金和住房专项维修资金之间构筑制度通道是一种合理且可行的建议,既能在基本不增加居民经济负担的情况下迅速累积基金、确保全面覆盖,又能使住房专项维修资金合理发挥效用。

同时,各级政府可以制定税收返还等政策鼓励居民投保,还应允许特别困难群体申请基本保险的投保补助。就农民住房地震基本保险而论,可以借鉴目前正在实施的新型农村合作医疗保险,基金积累主要应靠各级政府财政投入,住房所有人仅负担很少部分。需要注意的是,在中西部欠发达地区推行农民住房地震基本保险过程中,中央政府应加大对地方政府的财政补贴力度。

(二)单列险或附加险形式可自由选择

1•相关立法例评介。地震保险形式可在囊式险、附加险、单列险三者间选择。囊式险一般存在于保险业务开展初期,风险未能细化,致使涵括了地震风险的财产险存在准备金不足赔付的巨大风险。附加险形式可以充分尊重投保人个人意愿,使保险公司可以通过财产险展业推广地震保险。单列险形式下,投保面宽,有助于快速累积保险基金,但往往需要强制推行。就笔者所掌握的文献来看,希腊是唯一可将地震责任作为独立险种承保的国家。①如前文所述,附加险是多数住房地震保险立法例采取的形式。其中,日本、墨西哥是典型的火险自愿附加形式;②新西兰、我国台湾地区实行的是强制附加。③值得注意的是,美国加利福尼亚州虽要求保险公司出售房主险时必须同时出售地震保险,实行的是自供给角度强制附加形式。但该立法例规定,住房地震保险是财产巨灾保险的“最小保单”,旨在通过提供受损住房的修复、重建费用提供最基本的地震风险保障。也即是说,据“最小保单”规定,在加利福尼亚州,住房地震风险实际上可以单独投保或承保。

2•我国的制度选择。笔者认为,附加险或单列险形式,在立法效果上并无绝对优劣之分,也不是非此即彼的选择关系。我国构建的住房地震保险,既应允许投保人以单列险的形式投保,也应允许投保人将其附加在其他财产险种之上。主要理由在于:

(1)仅采附加险形式的立法例有其相应的制度背景,我国不必硬性参照。新西兰、日本、我国台湾等国家或地区,经济较发达,市场化程度较高,民众投保意识较强,财产险投保率较高。因此,它们采取在财产险上强制或自愿附加住房地震保险形式,有较好的制度背景。我国如果也采取在财产险上附加住房地震保险的方式,在财险投保率较低的情况下,很可能出现住房地震保险投保率极低的局面。

(2)允许单列险形式可以降低强制推行难度。如前文论证,我国应运用分层技术,大范围强制推行住房地震基本保险。允许投保人只投保住房地震基本保险,保证其能获得基本的修复、重建费用,可以减少投保人的保费支出,相应降低强制推行难度。在这一点上,美国加利福尼亚州地震保险的“最小保单”标准可资借鉴。

(3)允许附加险形式能够满足需求差异。就某类产品,市场需求永远是多样化的。支付能力强的投保人往往愿意在投保财产保险时,附加投保住房地震基本保险,甚至还希望附加商业性补充保险以获得更高保障。对这些需求,制度设计者无必要也没理由拒绝。

二、承保机制的安排

地震风险高度集中,若由保险公司各别分散承保,将对保险公司的运营稳健性带来重大影响,进而影响到被保险人的受偿可能。为提升承保方的偿付能力,住房地震保险制度应基于基本保险和补充保险的区分,在政府监管的前提下,对承保机制作出特别安排。

(一)强制性基本保险由保险公司具体经营,国家财政有限托底

1•相关立法例评介。各立法例中,住房地震保险均由商业保险公司负责具体经营。例如:在日本,民间保险公司作为直接承保人对住房地震保险予以承保,地震损失发生后,对被保险人进行第一层次的赔付。新西兰住房地震保险是较典型的政府办地震保险模式,但也是由商业保险公司直接承保和先行理赔,国家财政对法定保险赔付责任进行托底。④在美国加利福尼亚州,加州地震保险局由15家商业保险公司联合组成,实际上也是商业保险公司在具体经营住房地震保险业务。

2•我国的制度选择。保险人在承保住房地震保险时,需要收集各类基础数据,对保险标的价值予以评估,进而评估风险、厘定费率;承保之后,需要进行宣传,大力开展防震防损工作,向投保人提出各种降低标的物危险的建议;出险之后,需要大规模分派专业人员从事定损赔付工作。住房地震保险的这些相关工作,均需要大量的营业网点和专业人才。在我国,商业性住房地震补充保险应由保险公司经营,自不待言。考虑到保险公司经营能力已有大幅度提升,我国亦可将强制性住房地震基本保险交由各商业保险公司具体经营,由它们代为发售基本保险、组织参与防震减损工作、代为进行定损理赔。

但须注意的是,保险公司是代理政府处理住房地震基本保险的具体事务,并不负责基本保险的盈亏。政府监管机构允许保险公司提留经办费用和适当佣金,并可以采取保险业务招投标、经济奖励等方式来控制运作成本。简而言之,保险公司只是代办人,国家才是基本保险的实际经营者和最后责任承担人。

保险公司收取的保费必须单独建账代管,绝对不得计入其自有资产或负债。政府地震保险基金管理机构对各保险公司收取的基本保险保费进行集中管理,即国家设立住房地震保险基金总账户,管理由保费收入、财政定期拨款、社会捐资等组成的保险基金,以各保险公司单独账户为分账户,可由管理机构根据情况在各账户间调剂资金。地震损害发生后,保险公司应以其分账户积累的保费收入先行理赔,资金不足时,可以向政府地震保险基金管理机构申请拨款或先垫付向“报账”。如果地震发生时保险基金规模尚小,或一次地震损失特别重大,以至现有住房地震保险基金全额支出仍不能完成赔付任务时,则由国家财政以拨款补充基金的方式承担托底责任。但若地震损失过于严重,国家财政只应承担有限的托底责任,以免支出压力过大。国家财政承担有限责任的方式可以是在住房地震保险基金重新累积到较大规模后回收拨款,也可以特别法令的形式下调对全体投保人的赔付比例。

(二)商业性补充保险由保险公司、专业再保险公司形成共保机制,并严格控制经营风险

1•相关立法例评介。面对住房地震风险,任何一家商业保险公司均难以确保稳健运营。因此,住房地震保险尤其是商业性住房地震保险参与主体有必要形成共保机制,增强抗御风险的能力。在新西兰,地震委员会负责法定保险的震害损失赔付,国家财政对超出法定责任部分的损失进行赔付;保险业协会启动应急计划。①可见,在政府办保险的模式之下,虽然地震委员会也注重利用国际再保险市场进行分保以分散风险,但新西兰未就商业性地震保险形成明显的共保机制。现行住房地震保险立法例中,共保机制有承保联合体和交互再保险两种代表性模式。在美国加利福尼亚州,加州地震保险局是根据州立法特许设立的保险联合体,由多家保险公司自愿加入组成,属公司化组织,享有免税待遇,与州政府无财政关系,无州政府任何资金注入,专营地震保险业务(主要是住房地震保险),并为住房地震保险保单设定了最高总额和免赔比例。②同时,保单约定,若地震损失超过加州地震保险局的偿付能力,则需要在所有保单持有人之间按比例偿付。③另外,基于资本市场发达的商业优势,住房地震保险经营者除自行向国内、国际再保险公司进行再保险外,还利用巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权等一系列创新性交易工具来融聚资本、分散风险。④在日本,保险公司承保家庭财产(主要是住房)地震保险,扣除手续费后,全额划转给日本各保险公司参股成立的日本地震再保险公司(签订A特约)。日本地震再保险公司则将各保险公司投保的地震再保险分成3部分:一部分反向向原保险公司投保地震再再保险(签订B特约);一部分向日本政府购买地震再再保险(签订C特约);最后一部分作为自己承担份额自留持有。一旦发生地震损失,各方根据2008年4月1日调整的最新标准分层进行赔付。⑤日本立法例通过这一套往返繁复的再保险程序实现了保险公司、再保险公司、政府之间的共保,以共同创建、积累基金和应对风险。同时,日本立法例还通过设定建筑物(以住房为主)保险金额最高限额⑥和最高总赔付额,使共保体系中各主体承担的保险责任均有上限,⑦将保险公司和政府的赔付风险控制在一定限度之内。

2•我国的制度选择。自前述立法例中,我国住房地震保险制度至少可以得出三点启示:其一,各参与主体必须形成共保机制共同抗御风险;其二,对基本层面和补充层面的保险业务,政府都必须参与,但参与程度须有差别;其三;必须坚持有限承保原则;其四,有必要建立风险分散机制。在承保机制的设计方面,住房地震基本保险由保险公司具体经营,政府作为实际保险人予以监管并有限托底,可以发行住房地震保险债券及向国际市场办理再保险进行融资和分散风险,但无必要要求各保险公司共保。住房地震补充保险属商业产品,由各保险公司自主经营。政府可以牵头组建住房地震保险承保联合体,由各保险公司和再保险公司自愿参加,专营商业性住房地震补充保险,同时允许未参加该联合体的保险公司销售住房地震补充保险以维持市场竞争格局。①同时,我国也可以不选择承保联合体作为共保形式,而参照日本立法例,以立法要求经营住房地震补充保险业务的保险公司和再保险公司相互建立再保险关系。必须强调的是,我国开展的住房地震补充保险亦应坚持有限承保原则,从总体上控制承保人的赔付风险。有限承保原则可以通过五项具体机制来落实:一是要注意限制复保险;二是要确立投保住房的最高保险金额;三是可以根据保费累积状况和市场竞争态势调整免赔比例;四是承保联合体应在章程中设定最高赔偿总额;五是在发生保险业难以承受的特别重大地震损失时,国家可以启动回调机制,以特别法令降低所有投保人的获赔比例。当然,为控制保险公司的经营风险,保监会作为监管机构,应对经营住房地震补充保险业务的保险公司、再保险公司进行监管,并在特别状态下提供信贷、政策支持。

三、保险费率的厘定

在住房地震保险产品的开发过程中,保险费率的厘定是保险人与投保人博弈的关键所在。保险费率即保险产品的价格,由纯费率和附加费率两部分构成。附加费率是相关管理费用分摊比例,商业保险产品中还包括保险公司预期利润率,比较容易确定。地震风险难以精确预测,发生频率低、历史数据少以致难以用概率论和传统数理工具统计分析,故而住房地震保险费率的厘定应有其不同之处。

(一)相关立法例述评

在费率厘定方面,现行立法例大致分为瑞士、新西兰为代表的统一费率、日本为代表的粗线条差别费率、美国加利佛尼亚为代表的精算费率三种模式。瑞士厘定保费的方式是将保险费率与建筑物价值挂钩,并不参考各个地区不同的地震风险发生概率。保险费率约为保险价值的0•01%,50万法郎的建筑物应缴纳年保险费约为50法郎。②同样,新西兰住房地震保险适用0•045%的全国统一费率。③日本住宅地震保险费率属粗线条的差别费率,由中立性的损害保险费率算定会在参考过往500多年近400次地震数据、听取专家意见基础上厘定。日本将国土按地震危险性差异区分为4个等级,住宅分为木结构和非木结构两类,进而形成了0•05%至0•43%不等的8种保险费率。④同时,鉴于建筑物新旧程度、抗震等级存在差异,地震保险费率会在标准费率基础上,根据住宅建筑年代和抗震等级,按一定比率进行修正,如对抗震性好的建筑给予保费折扣。

加州地震保险局则实行精算费率,借助先进的地震风险模型对全州的住宅地震期望损失进行评估。评估模型从两方面信息源展开:自美国地质调查局取得的地震强度和发生概率数据;建筑物类型、年限、地表结构、是否靠近已知地震带等条件决定的期望损失。全州共划为19个费率区域,差异较大,费率自0•11%至0•525%不等,平均费率为0•391%。⑤与之相似,墨西哥依照地质结构将全国区分为7个保区,每个保区内又将建筑物区分为6个等级,形成了0•02%至0•533%不等的42个基本费率,同时建筑物高度、结构、抗震设计标准、最新地震危险性等予以修正。⑥统一费率可以回避厘定费率过程中的大量技术困难,能够大幅降低厘定费率的人力、物力成本,也使得地震高发区的投保人免于承受高额保险费负担。

但是,统一费率不考虑不同保险标的的风险差异,难以适用于商业保险产品,需要以强制保险为制度背景。日本实行的粗线条的差别费率,使不同投保人支付的住房地震保险费率根据地震危险性和建筑物类别有了简单的区分。但因对地震危险性分析的把握不足,日本的地震保险费率厘定者忽略了地震烈度的随机性,将国土仅划分为4个等级的地震风险区域,将建筑物仅划分为两类,与现实情况不符。据之算出的保险费率过于平均,使部分高风险投保人受益、部分低风险投保人受损,也使保险公司无法准确获知区域地震风险并合理定价销售。在自愿投保模式之下,粗线条的差别费率难以避免投保人、保险人的逆向选择。精算费率实现了保险价格与保险风险的高度关联,基于风险的定价使保险费率趋向合理,较为公平。但是,精算费率要求较高的精算技术和发达的地震研究基础。

(二)我国住房地震保险费率厘定的基本思路

自前述立法例中,我们可以得出三点启示:其一,采用统一费率需要以强制投保为制度背景;其二,自愿投保模式下,实行差别费率是合理选择;其三,加强跨学科、多领域地震研究,细化区域地震风险、建筑结构等具体标准,提升精算水平,是住房地震保险费率厘定的主流趋势。在确定我国住房地震保险费率厘定思路时,这些启示具有重要意义。

1•区分对待基本保险和补充保险。住房地震基本保险属政策性保险,住房地震补充保险属商业性保险,二者至少应在如下三方面受到区分对待:第一,精算程度要求。我国现时地震综合研究还较为薄弱,但又有尽快开展住房地震基本保险的迫切需要。因此,初创阶段的住房地震基本保险费率厘定可以较为粗疏简略。而补充保险属保险公司的商业产品,存在营利需求,也必须顾及投保人的承受能力和参保面的拓展。因此,即使是初创阶段的住房地震补充保险的费率厘定,对精算程度的要求也相对较高。第二,保险费率高低。基本保险由政府大范围强制推行,其目的在于向投保人提供修复、重建住房的基本保障费用。

较大的经营规模、非营利性和保险限额使得基本保险可以采取低保费、宽保面的策略,将保险费率维持在较低标准以免增加民众负担。而补充保险针对的是有更高保障需求且具较强支付能力的群体,其附加费率组成中含有保险公司预期利润率。因此,补充保险的费率相对更高。第三,费率厘定权限。基本保险作为公共产品,关涉全体民众利益,实质上由政府进行供应。因此,基本保险的费率厘定权限应该由政府掌握。补充保险由商业公司负责供应,费率厘定属其自主经营中的商业判断权限。当然,鉴于保险的社会作用,保险公司的费率厘定应对受到政府合理监管。

2•实行差别费率并提升精算水平。我国地域广阔,地理、地质条件存在很大差异。为使投保人更为公平地支付保费,住房地震基本保险和补充保险都应实行差别费率。住房地震保险费率中的纯费率由期望损失率和波动损失率构成,作为主体成分的期望损失率又由地震危险性、住房建筑物易损性①和受灾经济总量三因素所决定。因此,我国应根据地震烈度、结构类型、破坏等级将国土划分若干保险区,结合住房建筑的抗震性能,确定体现各类不同风险水平的住房地震保险差别费率。

地震灾害风险程度取决于如下诸多因素:地震发生时间、地点、强度、烈度、传播介质,次生灾害危险源分布状态,地震保险财产的分区分布和建筑物密度,经济发展水平,民众防震防灾心理和能力,地震预报水平,防灾救灾预案与管理水平等。研究机构、保险公司应充分利用并改进GIS(地理信息系统)技术、国家颁布的地震烈度区划图、地震动参数区划图、国内外机构推出的地震风险评估模型,引进国外先进的地震保险风险管理技术,逐步精确细化保费区。住房建筑物的易损性则由其地理位置、建筑结构型式、防震设计标准等因素综合决定。住房建筑物受损性不同,亦应实行不同的保险费率。研究机构、保险公司应展开深入研究,尽可能精确界定相关因素对住房建筑物易损性的影响程度,进而将保费区与建筑物受损性两项指标相结合,厘定出投保住房的基准费率。然后,保险公司再根据住房建筑物的使用时间、楼层位置、是否曾发生保险赔付等因素,对基准费率予以适当修正。政府、民间研究机构、保险公司应协力开展前述研究工作,不断提升住房地震保险的精算水平。