水产质量监管思考

当前，我国正处于构建和谐社会的关键时期，任何不和谐的因素都可能成为阻碍我国改革与发展的绊脚石。构建和谐社会的目的不仅是为了实现社会平稳持续快速发展，更是为了人的全面自由发展，后者才是根本目的。换言之，人民生活是否幸福应是衡量和谐社会的最重要指标之一。幸福的定义没有统一标准，但毫无疑问，“吃安全的食物，喝干净的水，呼吸新鲜的空气”是人民获得幸福感的最起码条件。是人民获得幸福感的最起码条件。近年来，食品及食用农产品质量安全事件频频发生，从三鹿奶粉的三聚氰胺事件开始，每一次食品安全事件都牵动着亿万国人的神经，仅2011年我国便发生包括瘦肉精、染色馒头、牛肉膏、毒豆芽、塑化剂风波、地沟油等令人闻之色变的数十起重大食品安全事件。现阶段，防范质量安全事件发生，提高质量安全水平已成为我国社会发展面临的最重要课题之一。

一、制约我国水产品质量安全水平提高的主要原因

相比而言，尽管历史上也曾发生贝毒素中毒、氯霉素等药物残留事件等，但总体而言，我国水产品质量安全水平趋稳向好，尤其是在养殖环节上，近几年并未发生重大质量安全事件。这既要归功于我国水产养殖业生产方式转变、产业素质整体提升，又与水产品质量安全监管工作不断加强、监管体系不断完善密不可分。然而，客观的讲，由于受渔业特殊的千家万户的生产方式和生产基础条件限制，我国水产品质量安全方面还存在一定的问题，集中表现在药物、重金属的残留，而制约我国水产品质量安全水平提高的一些深层次因素也并未消除。一是市场失灵。市场被认为是人类创造的最引人瞩目的制度之一：某种商品的需求增加或减少将导致该产品市场价格上升或下降,由此引起资本、劳动力等要素流入或流出该部门，产品供给增加或减少。资源正是在这种不断地流入或流出中实现了有效配置。然而，当存在外部性、垄断或信息不完全等情况时,市场价格机制配置资源的功能将出现失灵。尤其是在信息不对称时，市场将会发生“劣币驱逐良币”的现象。具体到渔业行业，生产者提供的高质量和低质量水产品同时在市场出售，而产品质量信息并未有效传导至消费者，消费者无法准确区分两者，在屡次花高价钱买到低质量产品后，消费者宁愿使用低价钱买低质量产品，导致高质量产品市场空间受到挤压，最终被赶出市场。要解决市场失灵问题，就要生产者和消费者公平、充分地博弈，即消费者要完全了解产品信息，从而做出选择。这就需要第三方（主要是政府）实施干预。二是生产方式落后。我国水产品生产至今仍然主要由一家一户的传统生产方式支撑，标准化、规模化水平较低。除了无法适应社会化分工要求及无法应对日益增加的市场风险外，一家一户的生产方式还在两方面直接影响到产品质量安全水平的提高：一是无法适应不断提高渔业生产要素水平的客观要求。在苗种的改良、饲料和渔药品质的改善、大型渔用机械的购买和使用等方面，传统的小生产者都显得无能为力。二是不利于渔业科技进步。小生产者占有的资源和资本都是有限的，自身科技素质也较低，没有能力去运用先进的生产技术，而由于推广困难，新技术的进一步研发也受到限制，导致恶性循环。三是监管体系建设滞后。监管体系建设的滞后最主要表现在两个方面：一是监管主体不清，监管环节缺乏统筹与协调。在监管主体上，水产品质量安全监管职能分解在渔业、工商、质监、卫生、环保等部门，即多部门监管。这种监管方式虽然调动了不同部门的监管力量，但由于在质量安全监管工作中并未有具体区分产前、产中、产后因素，更未对具体的环境、投入品以及产品本身的职能管辖做详细区分，主体不清、职能不清经常导致“齐抓共管”变成“齐抓不管”。在监管环节上，水产品生产、加工、流通、消费等环节都可能产生质量问题，而这些阶段分属不同的监管部门，由于部门之间信息不畅，缺乏统筹和协调，不可避免地出现执法漏洞。二是基层监管体系不健全，主要表现在基层水产品质量安全监管机构不健全，监管技术、方式、方法、手段、条件等不足，对监管工作本身的监督不够等方面。四是科技支撑不足。主要表现在两个方面：一是水产品安全生产技术落后。以渔药为例，我国水产品质量安全最突出的问题之一便是药物残留问题，包括使用禁用药物及滥用准用药物。禁用药物的使用反映了高效、低残留新型替代渔药的缺乏，滥用准用药物则反映了生产者病害防治技术水平的低下。二是水产品质量标准检测技术落后。检测技术是否准确、便捷、经济直接影响监管工作的成效。五是环境日益恶化。随着我国工业化、城镇化进程的加快，大量的工业三废、城市生活废弃物排放，以及生产者自身的非科学生产，造成水环境的日益恶化。在这种环境下生产出来的水产品很难“出淤泥而不染”。许多重金属残留问题即是由于水体遭到污染，而许多药物残留问题也是水环境恶化导致病害易发多发后过度用药导致。此外，日益频发的环境突然事件也对水产品质量安全构成压力，去年渤海康菲溢油事故即是一例。

二、我国水产品质量安全监管面临的新形势和新要求

“安全的农产品是生产出来的，不是监管出来的”这句话毋庸置疑，然而在我国农业现代化刚刚起步的时候，将农产品的质量安全完全寄托于生产者的诚信及行业自律未免异想天开。安全的农产品固然是生产出来的，但这个生产过程必须置于严密的监管之下，不仅如此，其加工环节、流通环节乃至进入饭店端上餐桌前都必须置于严密的监管之下。水产品的生产、加工、流通、消费同样如此。随着经济发展和社会进步，水产品的质量安全监管工作也正面临着新形势和新要求。概括来讲，主要有以下三个方面：一是公众要求越来越高。随着人民生活水平的进一步提高，我国民众的食品安全消费意识越来越高。近几年，食品安全一直和房价、贫富差距、反腐倡廉等问题并列为两会热点，而据《中国食品安全报》调查，目前逾九成民众对食品安全不满。此外，随着我国水产品产量的进一步提高，民众对水产品的消费需求也越来越从“吃得起”向“吃得好、吃得安全”转变。二是外部市场要求越来越高。2008年国际金融危机至今未能解决，今年欧债危机又再次降低了各国对经济发展的预期。在此背景下，许多国家贸易保护主义有所抬头，就食品和农产品而言，质量安全问题成为设置技术壁垒的最有效手段。近几年，我国许多农产品对外贸易出现逆差，虽然水产品依然保持贸易顺差且有所增长，但部分品种的水产品出口并不容乐观。三是现代信息技术的发展对质量安全的影响越来越大。随着现代信息技术的发展，特别是网络技术和媒介的发展，信息传播速度大大提升。以微博为例，微博的产生不仅提高了信息传播的速度，还改变了以往纸媒单向传播的传播方式，人人都可以成为信息的制造者和传播者，这一方面有助于质量安全事件信息的传递，另一方面又使得每个人都可能成为“质量安全监管员”去发现质量安全事件。而质量安全事件一经曝光且迅速传播后，往往对整个行业和产业构成威胁，甚至带来灾难性和毁灭性的打击。

三、加强水产品质量安全监管工作的几点建议

应当说，一些制约我国水产品质量安全水平提高的深层次因素在短期内还难以一下子改变，确保水产品质量安全将是一项长期、艰巨、复杂的任务，也可以说将伴随整个现代渔业发展的过程。要解决好这个问题，从根本上说，既要立足当前，又要着眼长远，关键是要转变渔业发展方式，严格按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，把水产品质量安全作为发展现代渔业的一个重要基础，统筹好数量、质量和效益之间的关系。然而，这并非一朝一夕之功，生产者也不会去主动改变。那么如何推动这一进程呢？一靠市场经济的完善，即优胜劣汰；二靠行政手段，即深入推进水产品质量安全监管工作。当前，我国水产品质量安全监管工作在以下几个方面还存在提高、改进空间：一是健全基层监管体系。水产品质量安全监管面广量大，任务艰巨而繁重。要确保水产品质量安全，必须关口前移，充分发挥基层水产品质量安全监管机构的作用。而目前由于机构不全、队伍不齐、经费不足、手段不够，很多工作难以完全落实到位，出现了“上热下冷、上紧下松”和监管责任不落实的现象。因此要加大投入，加快建立健全基层水产品质量安全监管机构，形成有条件的基层有水产品质量安全监管机构，没条件的地方有“有职能、有人员”的工作体系。针对流通环节出现的“糖干参”问题，山东省烟台市建立了市县乡村四级监管联动机制，逐级设立水产品安全质量协管员，签订海参质量安全监管责任书，实行网络化管理。要明确基层水产品质量安全监管机构的监管职责，强化监管责任定期考核，同时不断提高基层监管机构的技术水平和监管能力。湖北省大力开展目标责任状考核制，落实分级负责、属地管理的监管责任，在年度目标考核、评先表彰和项目安排上，实行质量安全一票否决制，以制度促监管。二是强化部门协作。现阶段我国分阶段、多部门监管的体制短期内难以有根本性改变。在此情况下，必须强化部门间的综合协调，加大执法监管力度，及时消除各环节领域的风险隐患。通过综合协调整合分散的监管力量和资源，形成有效合力，尽可能实现全过程无缝监管。今年，广东省海洋与渔业局与广东省工商行政管理局签订了《关于流通环节水产品质量安全监管合作框架协议》,双方明确将建立合作体制机制，在互通信息、联合执法、共同处理流通环节水产品质量安全事件、实现检测资源共享,共同推进水产品标识和市场准入管理等方面进行广泛合作。这种做法值得鼓励和推广。三是严格市场准入制度，探索建立水产品可追溯系统。市场准入制度是国家对市场进行干预的基本制度，是快速提高水产品质量安全的有效途径，通过市场准入形成倒逼机制，增强水产品生产者、经营者的质量安全责任意识，自觉做到安全生产、诚信经营。

目前全国十余个省市先后启动了水产品产地准出和市场准入制度，但由于水产品生产的特殊性，涉及主体多元且关系复杂，技术支撑与管理保障体系尚不健全，实施效果并没有达到预期目标。现阶段推行水产品市场准入制度不可能一蹴而就，要明确重点，逐步实施，从大中城市起步逐步扩大到中小城市，从水产品批发市场起步逐步扩大到加工企业、餐饮消费单位等，从主要水产品起步逐步扩大到一般水产品；要统一标准，加强检测，对现行的水产品质量安全标准予以整合，制定科学合理符合国情的国家标准、行业标准或地方标准，以此为依据，加强监督抽查检测，同时加快认定推广快速检测方法和设备，强化检测技术支撑。严格监管、执法和处罚仍是市场准入制度落到实处的重要保障。湖北省在推行市场准入制度时按照先大后小、循序渐进的要求，从中心城区的区域连锁大超市、批发市场的衔接抓起，明确市场主体责任，完善市场准入流程，采取派驻、自设的形式配备专业检测设备和人员，实行产品来源和检测信息公开。在市场监管过程中，实行例行监测和通报制度，对检测不合格的立案查处，下发整改通知书，责令限期整改，情节严重的列入黑名单，给予经济处罚，并依法追究相关责任人责任。可追溯系统作为“食品生产、加工、贸易各个阶段信息流的连续性保障体系”，可以在产品出现质量问题时快速有效地查出问题所在，实施有针对性的惩罚措施，由此来提高产品质量。目前在我国实施水产品质量安全可追溯还面临着行为主体参与意识不强、相关法律法规及技术管理不完善、信息记录和服务能力不规范、市场信任度较低等问题，要通过责任主体划分、建立统一规范的信息记录和标识体系、完善可追溯平台建设等逐步加以探索推进。四是加强科技的支撑保障作用。主要加强以下两方面科技的研发与推广：水产品质量标准检测技术的研究，研制既适合我国国情又符合国际规则的农产品质量安全检验检测相关技术，开发准确、便捷的检测仪器和设备，建立产品检验检测技术标准体系、产品质量保证体系、相关的技术开发标准等；

水产品安全生产技术的研究，包括研究无公害等水产品的生产技术规程和标准，研究产地环境控制技术，研究饲料、渔药等投入品，研究病害防治、养殖管理技术以及产后加工、包装、运输控制技术等。以上仅是对政府相关部门提出的意见和建议。然而，我国农产品安全监管工作的不足是由多方面原因造成的，既有政府自身特性和能力的局限，也有我国现实条件下制度的惯性依赖。一个科学合理的监管局面应该呈现五方面的力量，即政府、企业（行业）、媒体、NGO和消费者。然而我国现实情况是，媒体观点和行动不独立，NGO缺乏产生和发展的土壤，消费者由于信息的不对称常常无法团结起来而陷入集体行动的悖论。目前，我国的非政府组织和个人还不具备形成一整套监管体系的能力，对质量安全事件更擅长质疑和批评。但这并不意味着政府可以忽视这方面诉求和潜在的力量。随着社会经济的进一步发展，社会结构分化、利益主体多元现象不可避免，起码在监管领域，传统的全能政府控制模式已不能适应时代进步和社会需求。涉及农产品质量安全的监管者、生产经营者、消费者以及各相关非政府组织，多元的利益主体要求一种开放、动态和多元参与的监管模式，以自主性取代过去那种强制公民接受由政府监管者所限定的整套服务体制。因此，作为社会公共产品和服务的提供者，政府要在坚持监管的主导地位，完善自身监管体系，提高监管能力和水平的同时，积极引导、充分发挥非政府组织和个人的作用，实现各主体间的互促合作、相互监督，共同推进我国农产品质量安全监管体系的实现。