水利代建制项目分析

1当前我国水利工程建设管理模式分析

当前水利工程建设的基本模式是项目法人责任制,这种模式的应用始于20世纪90年代中期,至今已经扩展到包括公益性项目在内的几乎所有的基本建设领域。目前,全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位,形成了以项目法人责任制为核心,招标、投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制的基本格局。从理论上分析,项目法人责任制确实解决了水利工程建设中的很多问题,但项目法人及其机构要切实履行相应职责,承担起相应责任,这对项目法人提出了非常高的综合素质要求。项目法人应对项目建设的全过程负责,对项目的质量、进度和投资负总责,必须具备与项目规模相适应的水利专业队伍和组织管理能力,所成立的管理机构和人员素质应能满足项目管理的要求。水利工程建设作为专业面广、技术性强、风险性高的特殊行业,要履行好项目法人建管职责,必须由称职的水利专业人才来组建,应具有相应的水利工程经验、专业水平和协调管理能力。

2当前我国水利工程建设管理模式的弊端

(1)难以组建胜任职责的项目法人单位,在中小型水利工程建设中尤为明显。组建一个能履行职责的项目法人单位,涉及人事、分配、人才、效益等各种问题,由于大多水管单位工资收入低,人员进出受编制、人事等制度的约束,难以吸引真正的人才,而水利工程建设管理的人才资源又相对匮乏,在这种情况下组建的项目班子,必定良莠不齐,专业素质低,难以胜任项目管理的职责。

(2)对工程目标责任不明确。水利工程是公益性建设,不能单纯用市场效益评价投资效益,造成业主对投资效果的责任心无法到位,只从进度、质量方面的责任来考虑建设效果,管理办法单一、落后。

(3)大部分使用单位总是为了使用功能的增加而随意更改设计,然后申请追加投资,导致投资不断突破预算。在现行的项目管理体制下,“投资、建设、管理、使用”四位一体,政府在整个项目实施过程中缺乏好的过程控制,项目使用单位、施工单位等参建各方都成了超投资、超标准的受益者,政府对项目的监管处于失控状态。

(4)项目法人单位临时多变,无法提高工程建设的管理水平。由于项目法人单位是为特定项目而成立,项目一旦完成人员就将分散到其他项目或机构,在建设过程中形成的经验无法得到全面的总结和应用,从而使管理水平得不到系统的提高,必然出现“项目来了搭班子,工程完了散摊子”的局面。

3水利工程项目“代建制”的几种基本方式

(1)通过公开招标、邀请招标等方式选择熟悉水利工程建设程序和工程技术的咨询公司为项目代建单位,作为项目建设期间的项目法人,全权负责项目建设全过程的组织管理。

(2)以合同的形式界定投资方、代建单位、使用单位等参建各方的责任、权利、义务,从而建立约束和激励机制,从质量、工期、造价及安全等方面入手,对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。

(3)工程项目管理的实质是专业化的项目管理公司代替投资方行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”,并切断建设单位与使用单位之间的利益关系,实现项目管理队伍的专业化,从而有效提高项目管理水平,有效控制质量、工期和造价,保证财政资金的使用效率。

4“代建制”在水利工程建设项目管理中的优势

(1)转变职能、规范投资。实行“代建制”,政府主管部门主要从事行业的指导监管工作,政府作为投资方,一些立项存在问题的项目将会受到合同的制约。项目使用单位从盲目、繁琐的项目管理业务中超脱出来,有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性,并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。

(2)提高投资效益。“代建制”彻底改变了使用管理单位过去自建自用的模式,通过具有水利专业知识的代建单位,提高了管理水平,增加了管理的合理性、先进性和科学性,降低了管理成本,方便监督管理,提高政府投资项目实施情况的透明度,推动了水利工程专业化市场的形成和发展,提高我国整体水利建设管理的市场化程度,从而最终提升水利工程的工程质量和投资效益。

(3)促进市场竞争,加强投资控制。实行“代建制”有利于完善工程建设管理竞争机制。“代建制”采用多道环节的招标采购,竞争充分,无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位,必然会尽其所能,以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品。这不仅有利于降低项目总成本,还能起到优化项目的作用。

(4)参建各方之间可以形成相互约束的监督机制。在施工单位、监理单位、主要设备和材料的选择上,均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等相应制度。消除对投资造成的人为影响,杜绝超规模、超标准、超投资现象的发生,提高投资效益,强化投资约束,做到由懂业务的专业人员管理项目,用经济合同的办法约束项目投资,防止项目超概算,从而加强对代建项目的全过程监管。

5有关“代建制”的几点建议

(1)政府引导,规范管理,市场选择。推行水利工程代建制应以政府引导、指导为主,直接干预为辅,加强项目实施过程的控制和监督,实现管理要素的优化配置。通过市场选择相应的建设管理模式,允许多种管理模式共存,包括专业项目法人、事业性代建机构、项目管理公司型代建机构等。

(2)保障代建单位的合法地位。进一步完善与代建制相关的法律法规。通过法律法规的形式明确代建单位的合法地位。建立和完善代建单位的工作制度、工作规范、对代建单位的奖励和处罚机制,按照合同约定,明确项目各方的职责,保障代建单位正常地开展工作,避免出现业主越权干预代建单位的正常工作。

(3)制定合理的代建取费标准。目前代建管理费的计算方法是以建设管理费的一定百分比(多为80%~90%)作为计算标准,导致代建费用总体水平偏低。鉴于代建制需要大量的智力密集型的单位和相应的高技术、经验丰富的管理人员参与,代建费用过低不利于吸引高素质的代建队伍和人员的参与,更不利于提高代建单位的管理水平,现阶段政府应制定代建取费的政府指导价。

(4)要与现有的建设管理制度相吻合。我国水利工程建设项目已经形成了一套符合自身特点的管理体制。因此,在推行代建制时,应与现行的水利工程建设管理体制相吻合,在现行建设管理体制框架下明确代建单位的职责,避免与其他建筑市场主体的职责重叠或冲突。

6结语

推行项目代建制是水利工程建设市场经济体制改革进一步深化的必然趋势,它更有利于发挥市场配置资源的作用,解决效率低下和人、财、物资源的浪费,最大限度地优化资源配置。虽然在推行项目代建制的过程中还存在着许多问题和困难,认识的程度还不深,制度还不很完善,市场还不很健全,但必须转变观念,提高认识,积极努力地寻求解决问题的办法,通过逐步完善法律、法规,培养良好的代建队伍,从而创造一个健康、公平、竞争的代建市场。