社区外来人口管理工作分析

一、城市郊区外来人口形成聚居生活的趋势及成因

随着我国城市经济建设迅速发展，城市常住人口呈现老龄化发展趋势，城市对外来劳动力需求亦呈逐年递增趋势。特别是在大城市部分郊区城镇或农村，外来人口总数已远超过本地常住人口数，有形成小范围内聚居趋势。以上海2011年12月人口统计数据为例：奉贤区有常住人口52.2万余人，外来人口有85万余人；松江区有常住人口57万余人，外来人口有153万余人；青浦区有常住人口46万余人，外来人口有81万余人；金山区有常住人口42万余人，外来人口有51万余人。而同期市中心城区情况是：黄浦区常住人口60万余人，外来人口24万余人；卢湾区常住人口30万余人，外来人口11万余人；长宁区常住人口61万余人，外来人口24万余人。以上外来人口数据仅是截至目前对在上海办理居住证的外来人员的统计数据，还不包含大量短期来沪、流动性更强的外来人口。由以上数据可以看出，外来人口与本市常住人口比例，郊区远高于市区，大量外来人口在城市郊区形成聚居生活趋势明显。

大量外来人员在城市郊区逐渐形成聚居生活的成因包括：一是生活成本因素。由于市中心房价及其它生活成本远高于郊区，而在我国城市化进程中大量外来务工人员进入城市后主要从事一些基础性建设工作，来沪之前许多人都有在农村生活经历，相对高昂的生活成本更容易使大量外来人口首先选择在城市郊区生活，较为相似的生活环境有利于外地来沪人员在郊区形成聚居趋势。二是人口流动因素。城市郊区本地人口因工作就业、子女上学、房屋拆迁等诸多原因逐渐向市中心及其他就业、就医、就学等经济及生活条件更为优越的地区迁移，这就造成郊区劳动力缺口及大量房屋空置，大量外来人口到来有利于填补郊区城镇及农村的劳动力空缺，大量廉价、空置房屋出租也有利于外来人员临时安置。三是经济发展因素。经过改革开放三十多年的建设，城市经济目前正处于转型期，市中心逐渐以商业、金融业及其它服务业为重点发展方向，而过去的一些工厂由于土地及劳动力成本因素逐渐向郊区迁移，而市中心建设相对于郊区而言呈饱和状态，郊区新农村及新城建设则有蓬勃发展趋势。因此，大量外来人员随着郊区经济建设需要而迁入郊区工厂、工地及其它新兴产业周边城镇及农村形成聚居。四是历史习惯因素。从二十世纪八十年代至今我国人口因经济发展需要而发生大迁移，在这过程中同村、同乡甚至大量同县人员迁往某一经济较为发达城市现象较为普遍，这与我国几千年来的重视家庭、家族、同乡观念的文化传统戚戚相关。在现实生活中先行迁移入城市的外来人口为家人、朋友及同乡介绍谋生方式或暂住地的情况较为普遍，大量同籍贯外来人员有在城市郊区形成小聚居的特征趋势。

二、郊区派出所在开展外来人口聚居区管理工作中遇到的问题

近年来随着城市郊区城镇规模不断扩大，交通日趋便利，经济飞速发展，社会关系日益复杂，各种矛盾纠纷类型繁多，特别是城市郊区派出所工作量不断加大，外来人口管理已成为基层派出所基础工作的一项重要内容。

（一）经济条件、文化背景、生活习俗的巨大差异导致在各类基层警务工作中时常遭遇误解

大量在城市郊区生活的外来人口由于文化背景、经济条件、生活习俗与新的生活环境之间存在较大差异，而磨合融入新的社会环境又非一朝一夕之事，故在日常生活中时常发生各类纠纷。基层民警每天面对大量的涉及外来人口的“110”接处警，其中纠纷类报警占了大部分，不仅包括治安纠纷，而且包含了劳资纠纷、债务纠纷、消费纠纷等大量的非警务纠纷，在处置此类纠纷时当事人对相关法律的不熟悉，对解决问题途径的陌生，以及对解决问题的迫切心情等状况，都容易对基层警务工作造成误解。“110”既是这些外来人员所知悉的少数几个求助途径之一，但其对“110”的权限及职责理解上的扩大化导致的信任危机，已成为困扰基层工作的一大难题。

（二）在全球经济低迷，我国政府调整经济增速的宏观大背景下，企业的生存环境直接影响到外来人员聚居区的稳定

市政工程建设、房地产开发、工厂及生产企业用工均需要大量外来劳动力。近年来，在全球经济低迷、我国经济发展减速的大背景下，许多建设、开发项目不得不减少投入或放缓速度，部分工厂及企业自身面临生存困难，对目前及下阶段用工人数有所限制或者缩减规模。而外来人员聚居区又缺乏像城市常住人口同等的社会保障，一旦失去工作或者减少收入则对其环境产生较常住人口更大的负面影响，甚至有可能影响到外来人口聚居区的整体稳定。

（三）对外来人员管理存在“重登记、轻管理、轻服务”的现象，对聚居区外来人员动态、舆情掌握不全

面导致工作被动现象时有发生随着经济社会的快速发展和人口流动的不断加剧，包括公安机关在内的各政府部门加大了对城市外来人口的管理力度。但在基层派出所的实际工作中，对外来人口管理“重登记、轻管理、轻服务”的现象依然存在。由于缺乏有效管理手段，外来人口在办理居住证后，包括公安机关在内的各政府部门对外来人口缺乏有效的后继服务及管理，外来人口与所在居住地社区之间缺乏必要的联系与沟通，导致公安机关基层派出所在开展外来人口工作时缺乏抓手，难以有效掌握动态及舆情，一旦发生纠纷或群体性事件，缺乏事前预警能力，后继调查、化解等工作又会因此变得被动，难以深入开展有效说服工作。

（四）外来人口聚居区的综合治理工作难度呈逐年递增态势

社区管理作为社会和谐稳定的源头环节和关键因素，在第一时间往往能收集各种涉稳信息，组织开展大量调解、化解工作。目前我国社区管理模式基本是建立在常住人口登记制度之上，依托就医、就学、就业等社会保障开展工作，对社区常住人口而言具有较好服务、保障功能。但对于外来人口而言，社会保障目前在我国主要还是与户籍连在一起，虽然近年来在外来人口子女就学、就医等方面有所调整，但总体而言办理居住证的外来人口仍无法享受到与常住人口一样的社会保障服务。而派出所社区民警及其他社区工作人员由于在日常工作中缺乏工作抓手，再加之语言、习惯等方面存在较大差异，对外来人口聚居区开展工作时往往力不从心，甚至还存在畏难心理。久而久之外来人口聚居区工作成为一项大家都畏难的社区工作，综合治理难度逐年增加。

（五）外来人口犯罪率高于城市平均水平现象较为普遍，外来人员聚居区治安防范形势不容乐观

一是近年来外来人员犯罪率居高不下，以上海各郊区看守所羁押统计数据为例，全部被羁押人员中外来人员所占的比例均超过70%以上，刑事犯罪比例有不断攀升趋势。二是以地缘、亲属为纽带的团伙犯罪形式较为显著，团伙内部关系较为密切，攻守同盟较为牢固，此类团伙犯罪形式较之一般犯罪也易对社会产生更大的危害性。三是外来人口子女犯罪比例较为突出，在未成年人犯罪案件中占绝对多数。部分郊区民办学校的管理松散，父母忙于生计而疏于对其子女关心，一些人因年龄较小无法找到合适工作而造成心理空虚等，这些因素均是外来人口子女违法犯罪率上升的成因。

三、维护外来人口聚居区社区稳定工作的重要性

（一）维护城市外来人口聚居区稳定是维护社会稳定的长远需要

近几年，法国巴黎、英国伦敦、意大利罗马均发生过大规模骚乱，骚乱参与的主体是城市外来移民。发生骚乱的这些国家的移民政策都有一个共同点，就是把移民引入社会以后，在城市郊区建立大量的移民居住聚集区，移民被统一安排住在那些地方，虽然移民为社会发展建设做出很多贡献，移民与国家主流社会其实是分裂的，新移民聚居区的高犯罪率和文化隔离现象突出，犯罪率高出平均水平2倍以上，甚至3倍之多。当地警方在对待移民聚居区问题上又出现两种极端：一是高犯罪率使得警方对此给予了更多的注意力，警方在巡查、安检等领域区别对待的做法让很多移民聚居区感到了压力；二是警方对待移民族群慎之又慎，为了避嫌，警察有意避免“截停搜查”，反而又滋生治安隐患。骚乱的导火索往往看起来微不足道，但是骚乱造成的经济损失、族群隔阂以及对社会稳定的负面影响却是超乎寻常。因此，笔者认为维护城市外来人口聚居区稳定是促进社会融合，维护社会长远稳定的必然需要。

（二）维护城市外来人口聚居区稳定对于城市经济长远发展具有的重要意义

根据国家“十二五”规划，未来大城市建设将不再倡导进行中心城区的外扩，而是通过打造郊区新城，以卫星城的形式来容纳城市未来的产业发展和人口导入，以解决目前城市发展中遇到的包括城市用地呈现“外延式增长”，城市空间结构亟待优化，人口空间分布不尽合理，产业经济转型压力大，第三产业没有明显提升等瓶颈问题。众所周知，我国大城市已加速进入老龄化社会，城市常住人口出生比例偏低，为给社会注入新的活力，并保持经济的持续增长，城市必将引进大量劳动力。维护外来人口聚居区的稳定有利于保持城市“年轻的活力”，为城市经济发展带来足够多的劳动增长力与消费增长力，对于整个城市经济的长期健康发展具有重要意义。

（三）维护城市郊区外来人口聚居区稳定是维护城市治安稳定的重要组成部分

从相关统计数据来看，国内一线大城市郊区外来人口数量正迅速接近或者超过本地常住人口数量，相关犯罪率远高于本地常住人口。再从郊区派出所居住证办理情况看，在郊区外来人员以地缘、亲属关系为纽带聚居的情况较为突出，而外来人口涉及到的盗窃、“两抢”、寻衅滋事、聚众斗殴等高发类案件中以地缘、亲属为纽带的团伙犯罪往往又较为突出。因此，根据社区发案特点落实好郊区外来人口聚居区重点区域及重点人群的防控措施，对于维护城市的治安稳定，减少城市发案率具有十分重要的作用。

四、对加强郊区外来人口聚居区社区工作的思考

（一）进一步完善纠纷调解联动机制，紧密依托社区现有综合治理资源化解矛盾

在社会关系日益复杂的今天，各种矛盾纠纷类型繁多，郊区派出所工作量近年来有成倍递增趋势，各类纠纷调解已成为基层派出所基础工作的一项重要内容。但是有相当多的纠纷由于牵涉到债务、房产、租赁等非治安问题，有些纠纷还涉及到其他有关单位、部门，不是公安机关一家所能解决的，调解的难度比较大。调解工作是一项社会性工作，必须形成社会合力，才能产生良好效果。一是要充分发挥公安调解成本低、效率高的优势，在预防化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中发挥先期介入、不可替代的作用，使其成为维护辖区社会稳定的“第一道防线”。二是建议有关立法部门进一步完善调处纠纷的相关法规，特别是对赔偿标准等常见问题作出司法解释，明确赔偿机构及先行赔付标准，为基层单位开展调解工作提供法律依据。三是进一步理顺公安、司法、综治等部门及法院、街道办事处对纠纷的管辖权限和职责，形成全方位、多层次、全域覆盖的大调解长效机制。

（二）进一步改进人口管理模式，登记与管理并重，充分发挥政策优势为外来人口聚居区做好服务工作

人口管理工作是基层派出所的一项重要工作，郊区基层派出所除在做好外来人口居住证办理工作前提下，应当提高对外来人口聚居区的服务意识及能力。一是派出所在居住证办理时可以结合当前城市外来人口社会保障优惠政策开展宣传，要重视外来人口聚居区的群众对政府关于当前子女就学、家庭就医及就业保障方面政策调整的知晓率，使办证群众了解居住证办理不仅是管理需要，更是一种服务需要。二是立足以辖区用工单位基础信息采集为抓手，及时掌握辖区各单位外来人口用工情况，并根据用工状况完善外来人口管理、登记情况变更，加强与辖区工会、司法所等部门沟通联系，完善外来人口用工合法权益保障机制，使外来人口与辖区派出所警民关系更加和谐。三是利用现有警情回访机制，及时了解涉及外来人口的工作效果，针对部分矛盾纠纷“解而不和”的“假效果”现象，创新工作机制，由民警及时出面组织乡镇党员干部及一些在当地威望较高、知法明理的社会力量，让他们进一步参与到调解工作中来，进行“二次调解”，确保实效。

（三）通过宣传引导取得外来人口聚居区群众的理解与支持，依托社区建立稳定可靠的群众基础

一是社区治安打击应依托群众。建议重视加强与外来人员聚居区的和谐警民关系建设，加强与聚居区居民的沟通与联系，以群众路线加强社区安全防范工作。二是在外来人员中加强阵地及秘密力量建设，在前期宣传基础上取得外来人员聚居区居民对派出所治安防范的支持与理解，强化对违法犯罪信息的获取力度。三是社区治安要突出打防重点，对于民生危害较大的侵财类犯罪应当加大查处打击力度，加强对易于发生销赃、窝赃的地点及单位监控力度，做到对此类案件的犯罪嫌疑人形成威慑。四是对因纠纷引发的各类一般治安案件要加强调解及后继处理工作，通过宣传教育增强外来人员来沪后在社区内与人和谐相处的意识，减少因生活习惯或观念不同而产生寻衅滋事、斗殴类案件高发的现象。

（四）加强社区警情分类指导，在实践中探究打防结合模式

一是辖区派出所要根据情报信息平台中“110”报警及发案情况做好动态分析，改变以往控案的思维模式，及时掌握辖区内治安特点，从中排摸出重点防控区域，加强重点区域防控措施。二是派出所根据治安防范情况，从中寻找作案人员特点，利用居住证管理、宾旅馆住宿登记等社区警务工作为抓手加强重点区域及人群管理工作。三是与社区多部门协作加强对外来人口子女的关心，充分利用现有社会资源引导他们就学、就业，提高外来人口整体文化程度及法制意识，尽可能降低此类人群犯罪率。

（五）加强郊区社区民警队伍能力建设，针对外来人口聚居特点开展培训，打造一支外来人口管理工作经验丰富的社区民警队伍

一是通过教育培训不断提高社区民警程序意识与现场处置能力。派出所民警应加强学习、精通相关法律法规，只有具备了较高的综合业务素质，才能在日常管理中做到胸有成竹、底气十足，而不会因事件、对象的复杂而自乱阵脚。二是提高社区民警对外来人口的语言工作能力，注重在社区警务中挖掘熟悉地方方言人才，并针对辖区特点开展有针对性培训，这有利于社区民警在日常警务工作中拉近与外来人口之间距离。三是不断提高社区民警信息收集能力，培养一批熟悉外来人口家乡特点，长期在外来人口聚居社区工作的民警作为骨干，并总结形成一套有效工作方法，为外来人口聚居区的社区工作开展提供有益借鉴。