乡村社区管理及创新

一、农村社区建设的基本进展

党的十六届六中全会指出，“健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，创新社区管理和服务体制，是加强当前农村社会管理和服务水平，促进城乡统筹发展，实现社会融合的重要基础。2007年3月，民政部从全国有条件的县（市、区）中确定了一批“全国农村社区建设实验县（市、区）”开始社区实验。以华中师范大学中国农村问题研究中心（现为华中师范大学中国农村研究院）为依托的教育部哲学社会科学重大课题攻关项目《新农村建设中的社区建设研究》也正式启动，我们深入全国各地，通过问卷调查、访谈调查、抽样调查等多种调查形式，以制度建设、功能建设、和服务建设为突破口对农村社区进行长期调查研究，仅2008年1-2月份，我们就山东、河北、江苏、江西、湖北、河南、安徽、海南、四川、甘肃等10个省的34县市区、68个乡镇的多个村庄进行了系统调查，发放问卷1200多份。依据我们的调查评估，截止2008年10月底，最终确定了304个全国农村社区建设实验县（市、区），占全国2862个县级单位的10.55%。农村社区试验村20400，占全国64万多个村的3.19%。2010年底，已有7个省份的60个县（市、区）被命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。2007年以来，经过长期跟踪调查研究，我们总结出当前农村社区建设主要形成了以下几种类型：“一村一社区”，即以现有的村民委员会辖区范围作为社区地域并冠名农村社区，在此基础上依章依法建立健全社区党组织、社区村民委员会及其它农村社区组织，组织开展农村社区建设；“一村多社区”，即在规模较大但自然村较分散、人口较多的村，以自然村或村民小组为单位成立社区；“多村一社区”即在人口较少、面积较小、地域相邻的两个或两个以上的村中选择中心村或较大的村，根据管理幅度、服务半径、群众意愿等划定社区地域并冠名农村社区，组织开展农村社区建设；“集中建社区”，是在新规划的农民集中居住的居民小区设立“社区”。如表1所示，是2008年底304个农村社区实验县中社区设置情况，表2是2010年底在279个（除上海市、广西省、海南省、四川省、西藏自治区）全国农村社区建设实验县（市、区）中社区设置情况。在社区组织设置上，有的地区社区居委会和村委会合二为一，有的地区，社区组织是村委会的下属组织，呈现出多种形态。在社区管理和服务设施建设中，2009年8月底，全国累计建设改造36万家连锁化农家店和1186个配送中心，覆盖全国84%的县、71%的乡镇和44%的行政村，全国304个农村社区建设实验县（市、区）共建有9.35万处农村社区综合服务设施，2010年全国农村社区管理和服务设施建设得到进一步扩展，如表3所示，是2010年初社区社区管理和服务设施建设情况。

二、社区建设中的新型管理和服务体制

社区管理体制是阐释社区管理理念、落实社区管理内容、实现社区管理目标的基本架构；而其组织架构性特征更为明显，它是管理主体为实现对社区的有序管理所形成的健全组织架构及由组织架构所反映出的权力特征及管理性质。［1］总体上，社区管理体制是反映不同性质权力之间的互动及由此形成的权力结构的外在表达。通过课题组自2007年以来的深入调查研究发现，由于我国农村区域差异比较大、经济发展不平衡，各地情况不一，国家、市场及社会力量在不同地区农村社区管理和服务中发挥着不同的作用。国家、市场及社会力量的作用机制不同，使社区管理和服务体制在实践中呈现出类型化特征。从国家、市场、社会在社区管理和服务体制形成中扮演的角色来看，当前农村社区建设中主要形成了以下几类新型社区管理和服务体制，承担起社会管理和服务的重要职能。

（一）“政府主导型”

“政府主导型”是指政府在农村社区管理和服务体制中居于主导地位，通过政府服务下乡承担起社区管理和服务的重任。这种类型一般存在于农村人口分布相对比较密集、地域范围较小的地区，如北方地区、东部地区，便于政府集中资源提供管理和服务，这些地区在社区设置上多为“一村一社区”和“多村一社区”，社区组织和村委会相重合，或高于村委会。山东诸城和胶南是这种类型的典型代表。自2007年以来，诸城市在农村社区建设中基于现实需要设置了“一村一社区”和“多村一社区”两类。“一村一社区”地区是人口比较稠密、地区比较大的村庄，政府建设社区综合服务中心，内设便民服务站、卫生服务站、图书阅览室、文体活动室、便民超市等，集便民服务、村民自治、文体娱乐于一体。以村“两委”、有威望人员及驻社区单位代表组成社区建设协调委员会，依托服务中心，成立便民服务、环境保洁、护村巡逻等队伍，开展便民管理和服务活动。“多村一社区”一般由2-5个村组成，打破家族圈、村庄界限，在中心村建立社区综合服务中心，打造“两公里”服务圈，吸引周围村庄村民向中心村集聚，将区域内的原村民、打工者、外来人员都纳入服务的范围，切实增强了流动社会中各类居民的认同意识、参与意识和公共服务意识、自我管理意识。截止2010年6月21日，诸城市撤销了全部1249个行政村，合并为208个农村社区，实施社区化管理和服务。与之类似，胶南市也通过建立邻里中心、搭建各类载体平台、实行服务代理制等，将管理和服务延伸进社区内部，2007年底17个镇就已经全部建立了便民服务大厅，965个农村社区建立了便民服务站，让社区内的全部居民都享受到基本公共服务。总体上，这类管理和服务体制基于政府的强大行政力量，使政府管理和服务覆盖到社区内各类成员，提升居民管理和服务水平，以管理和服务促成异质性社会的融合与和谐发展。

（二）“企业主导型”

“企业主导型”是指企业是农村社区管理和服务的重要载体，社区基本管理和服务都由企业供给，形成自我管理和服务机制。这类模式一般仅限于农村经济比较发达、村集体企业实力雄厚的地区，企业具有较强的自我管理和服务能力。山东胶南北高家庄是这类模式的典型代表。北高家庄自2004年以来以珠光科技集团为依托，积极探索形成了一条“以企带村、村企合一”的社区管理和服务道路。在组织体制上，社区实行村委会、村办企业、社区服务管理“一套班子、三块牌子、交叉任职”的组织体制。村办企业经济实力强大，仅2008年，全村经济总收入29.8亿元，农民人均纯收入10230元。北高家庄社区居民既是企业的员工，也是社区集体成员，社区规划、基础设施建设、社会福利、基本公共服务、行政管理都由该集团承担。如企业投资130多万元，建设了集党史村史教育、村民议事、便民服务、社区医疗、民事调解、健身娱乐、物业管理等功能于一体的邻里中心，使社区内各类居民办事不出村；投资180多万元，新建了村庄小学，配备语音室、微机室等现代化教学设施，实现自我教育管理。完善了以党组织为核心的村民自治机制，并通过建立打工妹书屋、设立职工教育日等手段，加强社区内各类居民教育管理，提升村民、职工整体素质，使外来人与原村村民能够融洽相处、共同参与、推动社区发展。形成了“社区自治管理、行政管理、社区建设、企业经营管理、社区服务”五位一体的管理、服务体制，使社区成为容纳多元身份成员的开放性社会生活共同体。

（三）“民间组织型”

“民间组织型”是突出夯实社区内部微观组织基础，注重民间力量自我治理的一类管理和服务体制模式。这种管理和服务体制类型一般存在于“一村多社区”和“社区设小区”建制中，社区组织在村委会领导下开展工作。湖北秭归杨林桥和江西农村是其典型代表。为解决税费改革后农村出现的一系列问题，杨林桥镇按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，撤组建社，建立起“村委会-社区理事会-互助组-基本农户”体制。每个社区一般由30个左右的农户组成，社区群众“直选”产生社区理事会，理事会成员由所在社区农户“直选”产生，一般由先进党员、产业大户和经营能人等农村精英组成，理事长由理事推选产生。依据“自我教育、自我管理、自我服务、自我发展“的原则，在村党总支的领导指导下开展工作，形成了社区内自治、社区间联合自治、以村为单位整体自治的三层自治架构。社区理事会、互助组等民间组织力量为基础的社会化服务网络体系，承担起实施公共基础设施建设、公益事业发展，解决邻里纠纷、红白事、实现互帮互助等管理和服务任务。以村委会为载体，建立文化科技、治安调解、计划生育、社会保障等协会，实现政府服务、社会化服务下乡。在江西，农村社区建设也通过建立“五老”人员为主体的志愿者协会及下设的社会救助站、卫生环境站、民间纠纷调解站、文体活动联络站和科技信息传递站积极形成自我管理、自我教育和自我服务的自治机制。

（四）“政府、社区互助型”

“政府、社区互助型”是强调政府、社区居民、社区组织之间合作、互动共同推动社区管理和服务的一种类型，也是探索政府行政管理和社区自我管理有效衔接的重要典范。这钟类型主要存在于“一村一社区”或“集中建设区”等社区建制中，江苏太仓市是这种类型的代表。江苏太仓市在农村社区建设中紧紧围绕农村社区服务工作，经过探索形成了“12345”管理服务体制。一是建立了一个农村社区服务中心，保障拥有300—500平方米的办公和活动用房，做到服务设施和制度到位，成为政府管理和服务延伸的平台。二是设立了一个宣传栏和建设一个文体活动场所。三是培育了三支服务队伍。即由原村级组织中的相关人员组成的专业管理队伍，由闲散人员和专业技术人员组成的专业服务队伍，由党员组成的社区党员志愿服务队伍。四是开辟了老人和残疾人活动室、图书阅览棋牌室、警务信访调解室和多功能教育室“四个室”。五是完善五个服务站，即建立农业服务站、社会事业服务站、公共卫生服务站、社会保障服务站和综合治理服务站。面对农村社会流动性大的特点（2006年外来人口35万，2007年43.6万，2010年流动人口48万），形成了“党委、政府领导，归口管理、部门协作、社会共同参与、基层具体落实”的服务管理体制，通过社区各类组织载体提供相应管理和服务，并将外来人口吸纳到社区组织中，积极引导参与社区建设。并建立健全由社区原住民、外来人员和驻区单位依法推选产生的社区成员代表大会制度，深化民主治理。以社区服务中心为载体将政府管理与服务延伸进社区内部，社区内各类专业管理和服务站形成自我管理和服务机制，社区服务中心内的站所又形成为政府管理服务与社区管理服务的对接纽带，同时还实现了外来人、原住民、驻村单位之间的共同参与、民主协商机制，形成了流动性、异质性社会中的社会融合与认同。

（五）“政府、社区、社会互助型”

“政府、社区、社会互助型”突出了政府、社区居民、社区组织和社会三种力量的协作、互助作用，旨在于发挥多种力量形成流动、异质性社会发展中的无缝隙管理和服务。这类体制一般存在“一村一社区”之中，社区居委会与村委会合一，或社区居委会在村委会指导下工作。重庆永川区则是这一类型的典型代表。2007年重庆市永川区在推进政府公共服务、助农增收服务、社区志愿服务“三大服务”，提升村民自治功能、社会管理功能、文明促进功能、改善环境功能“四大功能”，强化组织保障、制度保障、经费保障、设施保障、队伍保障“五大保障基础上形成了“2+3+N”管理和服务体制。“2”即组建农村社区工作委员和社区居民服务中心。社区工作委员会作为指导性机构，在村“两委”领导下开展工作。社区居民服务中心是延伸政府公共服务、完善社会管理和村民自我服务的有效载体，社区服务平台是农村社区的居民天地、社会平台、政府窗口。3”即完善政府公共服务体系、志愿者服务体系、专业经济协会服务体系等三大服务体系。利用居民服务中心建立“五室两站一社一校一场”，为村民提供一站式政务服务；组建了各类志愿者服务组织和以产业大户、致富能人、驻社区企业代表为主的各类专业经济组织。积极引导驻村单位、离退休回村居住人员、外来务工经商人员等通过社区平台参与社区管理和服务。积极探索了代管、承包、租赁等多种形式，引导社会力量进入公共管理服务领域。从而形成了以政府公共服务为支撑、社区自我管理与服务为补充、社会力量积极参与的立体、系统、全面的管理和服务体制，实现了多元力量的有机结合。从总体上来看，在实践中，农村社区管理和服务体制的实践生成路径并不具有统一性。在现实中，不同地区具有不同的发展现状与现实基础，各种力量存在情况不一，使社区管理体制的实践生中呈现出不同的生成机制。

三、新型农村社区管理和服务体制的运行特征

现代社会的深入发展，使农村经济社会结构发生着深刻的变革，并不断推动着农村社区管理和服务体制的变革与重建。不同社区管理和服务体制体现着不同力量的组合方式及配置结构，不同社区管理和服务体制体现着不同的价值理念，社区管理体制的实践运行具有特定的内涵与寓意。

第一，不同性质力量的介入方式及程度不同。社区管理和服务体制本质在于不同性质力量之间的互动及配置关系，社区管理和服务体制的组织结构及实践运行是不同性质权力关系的外化。社区管理和服务体制生成的类型化体现着行政权、社会自主权及市场力量参与的程度、介入方式及介入内容。在新的历史时期，面对新的社会结构和社会组织方式，国家必须建立以社区为基本单位的新的社会调控、整合和沟通体系，并应努力把社区转化为国家政治建设和政治发展的积极资源，从而全面保持国家与社会的协调。［2］在现代“民主国家”与“民生国家”建设中，作为国家公共权力的代表，行政权力就必须积极介入社区管理，通过下设、延伸各类管理和服务组织，提供全国性公共管理与公共服务，以形成国家的公共形象。而对于社区性公共事务，这部分事务一般由代表社会性权力的社区自组织掌握，如社区居民通过公共投票、民主议决、集体协商等形式决定社区公共事务，并自行设立各种组织实施自我管理和服务，以防止行政权的过分干预。当然，对于社会基础薄弱，社会自治能力不足的农村地区，行政权力又不得不通过引导、推动、直接帮助组建社区组织，构建社区自组织管理体制，以防止国家统治的基层社会基础的弱化。因此，行政支配性特征就较为明显。另外，随着市场经济的深入发展，各类经济组织如雨后春笋般在农村地区得以快速发展，以经济要素组合而成的经济组织在社区管理中的优势日益体现出来，以此为基础的经济力量通过市场机制、组织参与等形式在社区管理中的介入程度不断加深。在经济较为发达的地区，作为兼具市场性及社会性双重权力特性的集体经济企业，即是社区管理和服务体制的主体构建力量，也是垄断社区管理的权威性力量，已经与社区力量相互叠加，全面承担起社区管理的重任，使行政权力介入的空间较为狭小。

第二，不同性质力量的运行理念及机制不同。不同性质力量具有不同的内涵与特征，进而使不同社区管理体制的运行理念及机制不同。行政权力是以国家政治权力为后盾的权力，具有强制性、垄断性，以行政权为主导的社区管理体制，其运行理念更多地体现为“国家公共性”或区域性的“地方公共性”，它并不一定与某一特定农村社区公共性相重合。因为，由诸多社区公共性所形成的国家公共性更加具有抽象性与普遍意志性，与社区公共性之间存在明显的差距。以社会自组织力量为基础的社会自主权是由民众自愿结社产生的。自治一词在法理上的基本内容是意思和意志的自主和自由，而在制度层面上通常是用自觉、自我统治、自主、自我决定等来解释的。［3］社区自治权是以社区成员群体为的自主，社区集体意志是社区成员的集体共识，以集体意愿所表达的公共性则是社会自治权的基本理念，它所代表的公共性具有局部性、地域性特征。民主的统治是公民通过理性的公共运用来决定公共事务，［4］但是对于社区来说，其理性的公共运用多局限于社区公共范畴之内，同时还受到社区社会资本等因素的影响。

第三，不同管理体制的实践目标及功能不同。社区管理和服务体制的变迁与改革是国家基于社会发展变化所进行的治理体制选择，总体上来说，构建新型社会生活共同体，形成具有凝聚力、向心力与归属感的新社区，是现代社区管理体制的基本目标。然而，具有凝聚力的社会生活共同体对不同的地区具有不同的具体内涵，其实践目标及功能各异。如在现实中，有的社区首先需要满足广大民众的公共管理和服务需求；有的社区生活共同体公共文化缺失，需要构造现代公共文化；而有的地区提高农民收入是调动广大社区居民参与社区公共活动、提升社区凝聚力的重要动力所在；在异质性、开放性及流动性较强的地区，更需要提高社会管理治安、公共服务建设能力。因此，不同类型的社区管理和服务体制是基于特定地区社区管理与发展目标的选择，具有特定的实践目标与功能。总体上来看，在社区管理中，不同性质权力的内涵不同、价值理念不同、介入方式及程度不同，实践机制也就不同。在社会发展进程中，社区的形态结构及社会基础都不断发生变化，并呈现出较大的差异性，不同性质权力之间的互动及配置关系也就具有明显的差异，各种权力及力量在社区管理中作用不一，实践目标和功能各异。

四、新型农村社区管理和服务体制的价值分析

自新世纪以来，我国总体上进入了工业反哺农业、城市支持农村的现代化发展新阶段，实现从“城乡分治”向“城乡一体化”发展是当前我国现代化发展的重要举措。然而，现代化发展的过程也是社会持续分化的过程，“社会的政治、经济、文化、教育、法律、家庭系统在功能和结构上不断的分化出子系统，新的组织系统、社会群体不断涌现”［5］，利益结构将更为复杂、服务需求更加多样化、价值观更加多元化，社会矛盾也更容易被激化，给社会管理和服务带来更大的挑战。近几年来，在现代化冲击下，我国农村经济社会发生了显著的变化，各类新型经济、社会组织日益出现，农村社会的封闭性被打破，流动性、异质性日益明显。与传统农村社会相比，当前农村已经逐步演变为容纳多元经济结构、多元组织形式、多元成员身份的开放性社区。在社区成员身份复杂和利益分化的条件下，如何保障各类社区成员的公民权利，满足他们的多样化公共需求；如何使各种声音能够得到有效反映，如何实现异质性社会中的融合与认同，以消除社会冲突、维护社会稳定，是急需要解决的问题。现代化发展的过程是一个政治民主化、法制化的过程，“由社会中多元的独立行为主体要素(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)，基于一定的集体行为规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”［6］，是现代民主政治发展的重要趋势。农村社区建设中的社区管理和服务体制创新，具有以下几个方面的价值。首先，将政府管理与服务延伸进农村内部，不断提升着农村居民的公民待遇，保障了农民的生存权与发展权，推动着城乡基本公共服务均等化的实现。其次，适应了当前农村社会开放性、流动性、异质性发展要求，将社区不同身份成员纳入了公共管理和服务的范围，形成了流动社会中的无缝隙管理和无差异服务。再次，有利于在遵循社区利益多元化、价值多元化基础上通过协商、互动达成共识，化解农村基层矛盾，维护基层社会稳定。继而完善了社会自组织能力，形成了现代治理自组织网络体系与社会资本，扩展了社会自主、自治空间，提升了社区的自我治理能力。最后，实现了国家、市场、社会、社区之间的合作、协同治理。政府、居民个体、社区组织、社会力量共同参与的社区管理和服务既保证了社区主体的自主性，也有利于发挥政府的职责，同时还调动了社会力量的参与，实现了多方力量共存下的协调、互动与共识，顺应了现代化发展的要求，符合现代民主治理的基本要求。

五、总结与探讨

现代化是一个从传统到现代转型的过程，不断提升广大农民的公民身份，保障他们的合法权益，满足他们的基本公共服务需求是现代化发展在政治领域的重要体现，也是几千年来人类对民主政体的追求。正如美国政治学家卡罗尔•佩特曼所言，一个民主政体如果有效存在的话，就必需相应地存在一个参与社会，即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化。当前我国政治民主的深入推进，也需要建立适宜性的现代民主治理制度，将新兴力量纳入秩序性轨道，形成参与性发展机制。［7］这种民主治理机制“意味着国家和公民社会关系的重新调整，意味着人类在国家(政府)、市场、公民社会三维组合中，寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路的努力”，［8］它更加注重国家、市场、社会多元主体的共同参与和协同治理，在参与中实现互动，在互动中尊重彼此利益与形成共识，共同推动社会的繁荣进步。有效的国家治理，不是通过国家权力无限扩张来完成的，相反，是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的［9］。以特定时期的历史时代特征为基础，以有效顺应经济社会发展的现实要求为起点，以满足广大民众发展要求为方向所形成的社会秩序安排才更加富于弹性，更加具有张力。实现由集权式行政管理到放权式民主管理，再到多元主体参与的现代社区治理是当前我国基层治理转型的重要趋向。实践中的新型社区管理和服务体制正是现代国家对现代民主治理的实践探索，尝试在现实社会发展中，通过体制性的创新，形成国家、市场及社会多元力量共同参与的更加具有包容性、开放性的治理制度，追寻人类自由、公平、公正、正义等民主理念。实践中，各类社区管理和服务体制虽然形态各异，也需要进一步健全和完善，但健全新型社区管理和服务体制只是手段，不是目的，追求公共的善才是其最终目标。