2021-4-10 | 法律学
摘 要：环境合同制度起源于日本的公害防止协定，公害防止协定对预防新的公害源的产生起到了有效的抑制作用。日本战后由污染大国变为清洁国家，环境合同制度起了很大的作用。在欧盟形成的环境协议、美国的环境协议项目等，则是日本公害防止协定制度的发展，呈现出现代环境合同制度新的发展趋势。作为第三制度的环境合同制度的实施，对这些国家环境问题的改善发挥着重要的作用。然而，关于环境合同的性质以及环境合同内涵一直存有争议，对于环境合同的正确认识是构建环境合同制度必须要解决的理论和现实问题。
关键词：公害防止协定 ；环境合同； 内涵
面对我国日益严峻的环境问题，仅仅依靠传统的单纯的命令控制管理模式，已经不能应对。然而，长期以来形成的错误观念却把环境保护工作仅看作是政府的任务，相关的法律制度虽然规定了公众有环境管理的参与权，但实际上，目前我国公众参与环境管理要么只能是被动的接受政府的“施舍”，要么虽然参与到环境管理中但参与的范围非常有限，环境保护多数只是停留在口号上，再加上公众参与环境管理没有相关的法律制度的支撑，这些都影响了公众参与环境保护的积极性。环境保护的法律制度较完善以及执行较好，取得的效果显著的国家主要是日本、欧盟和美国，从日本的公害防止协定，到欧洲国家的环境协议和美国的环境协议项目制度在实践中都获得了很大的成功，成为各国借鉴的典范。我们必须在理解环境合同的相关理论的基础上构建符合我国国情的环境合同制度。
一、环境合同制度缘起与发展概况
1．日本的公害防止协定及发展
环境合同制度是起源于日本的公害防止协定。此制度的典型是1964年的横滨方式的公害防止协定，又称为“横滨模式”。“横滨模式”的出现，是由日本当时的经济政治和严重的环境问题引起的。日本自进入资本主义社会后，矿业在“富国强兵”的国策号召下得到了很大的发展，矿业的发展导致了严重的环境污染，矿害成了主要的环境公害。枥木县的足尾铜山矿毒事件是日本当时最具代表性的公害事件之一，其与这之后的别子铜山烟害事件以及日立矿山烟害事件等都是随着矿山的开采而发生的矿害问题。后来随着经济的急剧发展，公害程度不断上升，范围不断扩大，在日本的各工业地带连续的发生各种公害病。到了20世纪60年代，公害事件在日本已经成为民众最大的痛苦。日本也成了世上有名的“公害大国”，日本的公害预防和治理破在眉睫。再加上20世纪日本实行的是地方自治的制度，地方公共团体或地方自治团体，具有所谓地方政府的性质，是国家内部的一个组织，即相当于我国的行政机关。中央对地方主要是通过立法、行政、财政来予以控制的。日本的这种地方自治制度以及地方公共团体对地方环境公共事务的管理，为日本的“公害防止协定”的产生创造了良好的基础条件。在此之前，日本对公害的防治主要依靠法律，但当时的法律对公害防治制度的规定非常不足，能够依靠法律调整的范围很小，只能限于“与经济的发展相协调”的范围内实施，所以起到的作用也微小，而公共团体依据行政事务条例制定的制度不能超过中央政府的法令，否则就无效而不能实施。针对这种情况，日本的地方公共团体就避开了中央法令，创造了公害防止协定制度。1964年，日本横滨市让进入根岸湾人工造地的企业都承诺采取各种公害防止措施，这成为公害防止协定方式的开端。此后，让企业和公共团体签订采取公害防止措施的协定并受该协定约束的做法通常都称为横滨模式。这种方式迅速成为各地公共团体的效仿对象。到了1997年10月，日本全国市府当局仅这类协议就签署了13000份。
采取公害防止协定的方式，使地方公共团体避免了法令的抵触问题而又能够实施有效的公害预防对策，与企业方面进行交涉在其自愿的同意之下，让其实施严格的防止措施。从这个意义上讲，公害防止协定是未在法律制度得到认可，而作为一种脱法性控制手段产生出来的。 有关公害防止协定的法律性质问题，学术界存在几种观点，主要有三种：君子协定说；民事契约说和行政契约说。很容易看出来，君子协定说是认为公害防止协定没有任何法律约束力，其能否实现完全取决于企业家的态度，没有可以约束双方的机制；而后两种观点认为公害防止协定在协议具体的条款上是有约束力的。在日本，最初的处理是当对方不履行义务时，不能采取行政上的强制手段，但地方公共团体可以司法法院的判决为依据，直接或间接地强制其履行义务。两者的分歧主要在于公害防止协定是民事（私法）契约还是行政（公法）契约。在实务上，判例也在向承认公害防止协定的法律效力的方向发展，其中甚至还出现了明确宣布公害防止协定是公法上的契约的判决。
2．公害防止协定的发展
现在日本的公害防止协定已经成为与法律及条例并存的第三种公害防止行政上的管理制度。日本不断出现事业者与地方居民以及居民团体缔结的协议。尽管后来日本的公害控制的法律制度得到完善，但公害防止协定仍在被广泛使用。如1969年《东京都公害防止条例》制定后，就使各地的公共团体相继的制定出比法律的限制更加严厉的控制内容的横向型的公害防止条例，即使这样，公害防止协定的适用不但没有减少，反而得到了更加广泛的应用，在区域内选址的有主要公害发生源的企业，几乎都与当地的公共团体签订了公害防止协定。而且如果没有公害防止协定，地方公共团体的公害控制简直就无从谈起。随着日本公害防止协定的广泛应用，不管在公法领域还是在私法领域都出现了此种协议，主体也更加广泛，关键是创造更有利于环境保护的机制，使各种协议能够有效实施。根据日本环境厅2000年出版的《环境白书》统计，1956至1999年这43年间日本共签订了54379个公害防止协定，公害防止协定制度与日本的中央法律、地方条例、行政指导并称为日本“四大公害规制手段”。日本在较短的时间内，从一个污染公害大国转变成一个清洁的国家，公害防止协定的应用起到了非常大的作用。这不仅使日本能更好的应对环境问题，而且使民众的环境意识得到了很大提高，这些都是值得我们研究和借鉴的。
日本的公害防止协定取得的良好实施效果，使该项制度对世界各国产生了深远的影响，很多发达国家和地区针对经济发展出现的环境问题纷纷采取了相似的措施，也取得了很好的效果。