农牧民对生态补偿的认知

生态补偿是实现生态环境成本内部化的环境管理机制和社会利益关系平衡机制［１］。生态补偿依据作为生态补偿其他环节的理论基础，影响着生态补偿标准、方式等环境设计的有效实施，也影响着生态服务提供者的参与意愿和生态补偿项目的可持续性。生态补偿的理论依据是生态补偿理论体系研究的核心问题，也是决定生态补偿实施可行和有效的关键问题［２］。生态补偿标准拟定与生态补偿方式的选择是生态补偿的关键环节，生态补偿理论依据不完善容易导致补偿标准、方式与生态服务提供者的需求错位；补偿方式不利于生态服务提供者的能力建设；忽视补偿的空间差异，形成补偿公平失衡，导致生态补偿项目低效［３～４］；从而共同影响生态服务提供者的参与意愿和生态补偿项目的可持续性。因此，当前迫切需要完善对生态补偿依据的认知，转变生态补偿方式的设计理念，加强生态补偿方式的理论研究与实践创新［５］。生态补偿是一项以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。它不是社会规划者或经济理论家在真空中产生的，而是在特殊的环境、经济、社会和政治背景中发展起来的，受许多利益相关者的影响［６］。生态补偿的研究、设计、制定和实施需要注意每一个环节。基于“保护者受益”原则的补偿准则是生态补偿研究中的关键［７］。有鉴于此，以农牧交错区、干旱草原区、荒漠草原区、高寒草原区退牧还草的典型项目村为例，基于利益相关者的认知视角，从草原生态经济系统可持续发展的理念出发，调查了草原地区生态补偿标准与方式，旨在为生态补偿机制提供理论与实践借鉴。

１研究区概况

退牧还草（试点）工程是一项维护国家生态安全和巩固边疆的重大战略，对于改善草原生态环境，构建牧区生产发展、牧民生活富裕和生态良好的社会基础具有重要意义。２００３年以来，在国家有关部委和地方各级政府的组织和监督管理下，在蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源区先后开展了试点工程。依据研究需要与工程可行性，选择以下区域作为研究试点：地处河西走廊中部，位于酒泉绿洲和高台绿洲之间的肃南县明花乡双海子村；我国黄河源区退牧还草工程的第一批生态移民村，青海省果洛州大武镇环城北路的河源新村；位于东祁连山地的甘肃省肃南县皇城镇北极村；地处祁连山西段温性荒漠草原区的肃北蒙古族自治县石包城乡鹰嘴山村；研究区概况如表１所示。

２数据采集

２００９年５～１０月，在双海子村、北极村、鹰嘴山村和河源村分别开展了对农牧民的半结构访谈式（ＰＲＡ）随机抽样调查。问卷由客观性问题和开放性问题组成，两者相互补充，力求掌握更多的有用信息。问卷内容分为以下四部分：受访者的人口统计学特征；农牧民对退牧还草生态补偿政策的总体认知；对退牧还草生态补偿标准的认知；农牧民对退牧还草生态补偿方式的认知。分别对４个研究区各发放调查问卷１５０份，总共发放６００份。经过甄选，有效问卷分别为１３６份、１２５份、１４１份、１３０份，总共５３２份。

３研究结果

３．１不同生态功能区对退牧还草生态补偿政策的认知

区域生产生活方式的空间差异，导致不同区域农牧民对退牧还草生态补偿表现出了不同的认知和满意度。调查表明，不同生态功能区农牧民对生态补偿政策总体满意度不一。干旱草原区农牧民对退牧还草生态补偿政策的满意度最高，达到３０．６１％；高寒草原区农牧民的满意度最低，仅占８％（表２）。整体上，退牧还草生态补偿政策的实际落实未能达到农牧户期望。在生态补偿方式认知方面，“生态补偿方式能够因地制宜”题项中干旱草原区被调查者的认同度最高，也仅为２３．７８％，从而说明生态补偿方式普遍没有达到草地生态经济系统的发展要求；在“未考虑替代产业发展”、“忽略农牧民年龄与家庭劳动力结构”和“未考虑生活方式转变”的题项中，不同生态功能区农牧民均表现出了较高的认知，其最高频度分别达到８５．３３％、５３．９％、４６．８％。农牧民产生此种认知的主要原因在于生态补偿方式过多地依赖于经济赔偿，且是单一的货币安置，对生态移民的就业安排、居住安顿以及未来可能面临的生活风险等缺乏统筹考虑，也没有作出相应的制度安排。尤其是对于实施永久禁牧、休牧舍饲等退牧还草技术模式的区域，退牧前牧民能够通过畜牧业生产维持自己的生产生活，退牧后脱离了畜牧业生产，由于缺乏技能补偿，农牧民对其他产业的技能掌握甚少，可持续生计受到威胁。农牧交错区２２．７３％的农牧民认为生态补偿标准偏低，不能满足基本生活需求。高寒草原区农牧民对此题项的认知度居首，达到５２．８６％。相对于其他生态功能区来说，高寒草原区农牧民面临的是草地资源禀赋的失去与畜牧业发展的放弃，因此高寒草原区在产业结构转型过程中需要资金、技术等多方面的大力投入，而现实补偿的不足严重影响着其生计的可持续发展。

３．２不同生态功能区对退牧还草生态补偿标准的期望认知

调查中牧民普遍认为，退牧还草补助标准存在不公平性。由于受国家现行政策的影响，多数牧民选择了按照退牧草地的面积补偿，同时提出需要考虑家庭人口和实际减畜量，但对按照退牧草地生产力进行补偿的认识还不到位（表３）。在农牧交错区，８４．１％的牧民认为需要按照退牧草地面积补偿，４２．６％的牧民认为要考虑家庭人口数量，对按实际减畜数量和草地生产力补偿认同度较低。在干旱草原区，牧民首选按实际减畜数量补偿，按照退牧草地面积和退牧草地生产力补偿次之，只有１６．３％认为需要考虑牧户家庭人口。在荒漠草原区，８１．６％的牧民认为要按照退牧草地生产力补偿，其次是考虑实际减畜数量和牧户家庭人口。在高寒草原区，９１％的牧民认为按照休牧禁牧草地面积补偿合理，对于按照实际减畜数量、牧户家庭人口和退牧草地生产力补偿没有较强的认同。而对于“畜牧业投入”题项，农牧户均表现出了较强的认同，认同度最低达到４８．３％。高寒草原区农牧民对“家庭结构”题项认知度最高，为８１．３％，其认为生态补偿标准需要考虑到牧区家庭结构（年龄结构、劳动力结构），以防御产业结构转型带来的家庭收入冲击。现有生态补偿只体现了对草地资源属性的补偿，完全未考虑草地对牧民的综合功能与经济价值。这种相当低的补偿对于失去草地即失去资源禀赋和生存能力的牧民来说无济于事，维持牧民原有生活水平都相当困难，更谈不上资本积累。