石漠化治理的法律问题

一、西南岩溶区域石漠化现状

（一）西南岩溶区域石漠化面积日益扩大

西南岩溶地区涉及贵州、广西、云南、湖南、湖北、重庆、四川、广东8省的460个县，其中就有451个县分布有石漠化土地，岩溶地区以碳酸盐岩为主要成分，碳酸盐岩具有易溶蚀的特性。此外，岩层渗漏力强，蓄水和保水的能力差，这使得岩溶地区土壤稀薄，形成土壤的过程缓慢。①西南岩溶区域气候温润，雨水充沛，降水集中且降水强度大，西南岩溶区域的地表结构陡峻而破碎，丰沛的雨水的冲刷为石漠化形成提供了强大的侵蚀动能，岩溶区域生态环境具有脆弱性。西南岩溶地区人口密度大，对资源需求量大，西南岩溶地区人口密度已经超过了岩溶地区的环境容量，人类生存发展需求与资源供给不足之间的矛盾日益凸显。西南岩溶区本身土壤稀薄，人们为了满足自身生存发展需求，采用陡坡开垦、过度垦荒的方式，落后的耕作方式加剧了西南岩溶区域石漠化的形成。此外，西南岩溶区域经济相对滞后，农村能源匮乏，当地群众为了满足自身生存发展需要往往过度樵采，这使得西南岩溶区域的林草植被被破坏，脆弱的生态环境加上人为干扰，石漠化的面积每年都在逐步扩展。

（二）石漠化严重影响水利设施安全

西南岩溶区域生态区位极其重要，西南岩溶区域位于长江、珠江两大流域的上游，西南岩溶区上游的生态安全直接关系着长江三角洲、珠江三角洲地区的生态安全，水利设施的安全，甚至是人们群众的生命财产安全。因此，西南岩溶区域发挥着重要的生态屏障的作用。随着全球气候变化，西南岩溶区域近年来干旱加剧，基岩裸露，大批的林草植被因缺水而死亡，旱灾之后的暴雨冲刷造成大量的水土流失，石漠化的情况加剧。水土的大量流失使得整个流域内的河床被抬高，泥沙大量下泄，拥塞河道。流域内的水利、水电设施的安全运行遭受重大影响，水利、水电的设施综合效能难以发挥。水利设施的安全也关系到长江三角洲、珠江三角洲的生态安全、经济发展，只有遏制西南岩溶区域的石漠化的扩展，才能保障长江三角洲、珠江三角洲水利、水电设施的安全。

（三）石漠化造成生态恶化影响经济发展社会稳定

西南岩溶区石漠化问题导致了岩石出露、植被破坏，土地生产力下降，不仅恶化了农业生产条件和生态环境，而且将使群众失去赖以生存的基本条件。在脆弱的岩溶生态环境背景之下，形成了人口增长、陡坡开垦、植被破坏、暴雨冲刷、土壤侵蚀、石漠化加剧恶性循环的情形。土地越贫瘠越开发，越开发越贫瘠，这样的恶性循环使得石漠化的面积逐步增长。石漠化加剧了当地的贫困现状，贫困的现状又使得石漠化的面积进一步扩展。恶性循环之下，石漠化区域的生态环境遭受重大破坏，这一地区的经济发展严重受阻。在国家级贫困县中，西南岩溶区域大部分贫困县属于西南岩溶区域石漠化严重县。西南岩溶区域的石漠化的现状直接影响当地经济发展，社会安定。

二、防治石漠化中存在的法律问题分析

（一）缺乏防治石漠化的专门立法

随着生态安全意识的提高，我国在环境保护法制建设中取得了很大的进展，我们国家现行的环境保护方面的法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》和《防沙治沙法》。在《草原法》中首次提出了石漠化的概念，在三十一条针对石漠化的草原提出治理措施。此外，为解决岩溶地区石漠化问题，国务院批复了《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲（2006－2015）》。根据大纲的规定和要求，西南岩溶区域各地区根据本地实际情况制定了石漠化治理综合规划，我国防治石漠化法律体系建设取得了一定的成果。但是，针对西南岩溶区域日益严重的石漠化现状，现有的防治石漠化的政策和相关法规虽然涉及石漠化防治的法律问题，但所涉规定多为原则性规定，缺乏可操作性。《草原法》中虽然有涉及石漠化的问题，但只限定于草原石漠化的规制，我国目前并没有针对西南岩溶区域石漠化防治的专门立法，立法空白的问题在石漠化治理中日益凸显。西南岩溶区域石漠化面积日益扩展，生态安全遭受重大威胁，这与防治石漠化法制不健全有重要的关系，现有的法律法规中缺少石漠化的预防、石漠化的治理、石漠化治理的保障措施及防治石漠化的法律责任的规定，这使得防治石漠化的成效大打折扣。尤其是防治石漠化法律责任规定的缺位，使得破坏岩溶区域的植被的现象屡禁不止。各省区虽根据国务院《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲（2006－2015）》制定了石漠化治理综合规划。但是这些规划不具有法律效力，各省区并没有出台防治石漠化的地方性法规。此外，也没有明确的法律规定确保防治石漠化者的合法权益，社会力量投入防治石漠化的机制也没有从法律上进行规定，这些法律法规的缺位严重阻碍了防治石漠化的成效。

（二）缺乏有效的行政管理机制

目前在石漠化防治中并没有确立从中央到地方的纵向的石漠化防治行政管理监督机制，也没有确立横向的各行政部门之间的协调机制，更没有设立专门的石漠化防治行政管理部门。此外，现行的法律法规没有明确规定防治石漠化的主管、监督管理机关的职权和职责，在防治石漠化过程中，这使得行政主管部门之间多头管理，分工不明，权责不清的问题日益彰显。由于各行政管理部门之间职权分工的不明确，往往会出现管理分散、权责不明、责任推脱的现象。防治石漠化中有效的行政管理机制的缺位必然会严重影响防治石漠化的成效，在防治石漠化的具体工作的开展中引发诸多问题，使得石漠化防治工作难以达到预期目标。此外，西南岩溶区域防治石漠化中由于地区分割、部门分割、多头管理，缺乏各部门跨区域的协作机制，而石漠化问题是整个西南岩溶区省份共同面对的生态问题，涉及整个西南岩溶区的生态安全、经济发展及西南岩溶区域的可持续发展，因此西南岩溶区域各省跨区域协作机制的缺位，将影响整个西南岩溶区石漠化防治的整体成效。

（三）缺乏公众参与机制