旅游资源发展的法律问题

一、旅游资源的概念和内涵

我国现代旅游业起步较晚，上个世纪七八十年代开始国内学者从不同角度给旅游概念下定义。2003年颁布实施的《旅游资源分类、调查与评价》国家标准将旅游资源定义为：“自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。”旅游资源的内涵十分丰富，主要包含了以下几点：第一，旅游资源都是旅游活动的客体；第二，旅游资源具有吸引旅游者的功能以及旅游价值；第三，旅游资源能产生经济、社会、和生态效益；第四，旅游资源是复合型资源，不但包括人文历史资源还包括自然资源。二、桂林市旅游资源开发利用中出现的问题明代著名的旅行者徐霞客对桂林特有的喀斯特地貌做了介绍，从此桂林声名鹊起。桂林市对旅游资源的开发刺激了经济的发展，提高了人民的生活水平，但是在开发利用的过程中却出现了不合理的一面。

（一）旅游资源的过渡性开发

旅游资源有着地域空间、自然资源、环境承载量、生态系统承载量等因素的限制。开发商为了创收增收，没有对景区旅游资源进行科学合理的评估以及没有符合市场调研的情况下肆意扩大开发、扩张项目、对旅游资源进行超越容量开发。超越旅游资源开发直接产生负面影响，降低了旅游质量，造成恶性循环。比如，属于省级重点文物保护单位的桂林市平乐县榕津古榕景区及其建筑群原有的青石路面被含有现代气息的水泥路面取代，千年古榕也因为没有保护措施而遭到破坏；另外在少数民族聚居地，低于相对封闭，丰富，多元的传统文化得以保存。而旅游的开发使得这些地方由封闭走向开放，单纯走向复杂，不可避免地出现了传统文化与外来文化的对峙现象。在桂林龙胜县的少数民族聚居区域内旅游开发商为了迎合市场和游客的不当需求，对少数民族文化产品进行变质的包装，使少数民族文化精华失去了原有的文化内涵。这样强势的外来文化势必侵蚀了原有的少数民族风俗风情，极大影响了少数民族文化保护和发展的可持续性。

（二）旅游开发过程中忽视对景区生态环境的保护

生态环境的保护问题早已深入人心，我国已经把生态环境补偿机制纳入到深化经济改革的重要内容中。但是人们在享受旅游业带来的好处的时候，却忽视了对与旅游业相濡以沫的生态环境的保护，环境危机已经对旅游业的可持续发展构成严重挑战。漓江上游兴安县溶江镇黄柏江河段出现了非法采伐打捞河沙的现象，挖沙后遗留的鹅卵石随意堆放阻碍了漓江自然的泄洪、排洪，改变了原有的河道，阻碍水上的交通。另外，许多著名的风景名胜区为了盲目的追求利润，忽视对游客数量的限制加上各个景区缺少环保警示牌以及对游客环保宣传力度不够，游客在旅游过程中产生的大量废气和生活垃圾超越了景区生态系统的自净能力。景区内的水文、气候、土壤、动物、植被等受到严重影响，不利于旅游资源的可持利用。

（三）旅游资源的破坏

旅游资源的破坏是指因自然力或者人类活动对旅游资源所造成或者所实施的毁损行为。不可抗力的自然力如地震、火山喷发、洪涝灾害等对旅游资源的破坏不可避免，只能人为的减小损害的程度。人为的破坏则有以下几个方面：第一，因规划不合理，在旅游资源开发或者城市建设过程中对旅游资源产生建设性破坏的行为。桂林市限制城市楼房的高度就是为了防止楼层高度超过自然山峰高度，影响山水城市合理布局，避免破坏自然景观的协调性。另外一方面，在对旧城改造或者拆迁过程中文物时有被破坏的现象。第二，人类在生产过程中的对旅游资源的直接破坏或者污染破坏。类似于采石烧制石灰、没有污水处理设施将生活生产污水直接排到江河等这些生产行为对旅游资源的破坏都是直接的。第三，旅游活动中因管理不善导致旅游资源遭到破坏。人类大量的参与旅游活动，客流量超过景区承载量会加速旅游资源的破坏；旅游游客在旅游景区乱刻、乱画、乱丢垃圾等行为时有发生，同样给旅游资源造成了毁坏。桂林市旅游资源开发过程中出现的几个方面还不能完全囊括旅游资源开发过程中所有的问题。例如，旅游资源的产权问题、旅游资源开发规划问题、旅游资源开发项目的审批问题等都属于迫在眉睫的研究内容。

三、旅游资源相关的法律制度现状

（一）相关资源保护法律制度

国家从不同角度对旅游业相关领域进行立法规范，其中对旅游资源的法律保护也逐渐形成了体系。这个体系主要由法律法规与技术规范两部分组成。

1.法律规范

第一，我国宪法中有关旅游资源的规定。我国宪法中第九条和第二十二条规定了国家保障保护自然资源与人文历史资源的合理开发利用和保护，禁止任何组织和个人侵占或者破坏。第二，全国人大制定的法律对旅游资源保护。对旅游资源保护的法律建设也在不断完善，《中国人民共和国环境保护法》、《中国人民共和国文物保护法》、《中国人民共和国森林法》等。第三、行政法规。由国务院根据授权制定的行政法规，这类法规主要表现形式为《条例》或《暂行条例》。例如，《自然保护区条例》和1988年国务院公布的《风景名胜区管理暂行条例》。像这类条例的出台填补了国家立法上的一些不足。第四、部门规章和地方性法规对旅游资源保护做出了详细规定，细化了旅游资源在开发、利用、保护、改善等活动过程的管理，能够因地制宜，充分发挥地方的特色和优势，主观能动的处理本地方的事务。

2．技术规范、行业标准

为了保障专业性的技术工作符合质量要求，科学规范，国家和地方制定的一些对特定主体有约束力或者强制性的标准或者准则。这些标准虽然不属于法律规范，但是很大程度上起到了约束作用，在处理某些专业领域问题的情形下是公认的规范。这类标准分为国家标准和地方标准、行业标准。我国2003年颁布实施的《旅游资源分类、调查与评价》就属于国家标准；行业标准《森林公园规划设计规范》等。虽然这些法律法规的立法目的不是专门针对旅游法律关系，但是在实践过程中解决旅游法律问题的时候仍可以适用这些法律规范，这部分法律规范初步构成了我国旅游法律法规体系和基本框架。在保护我国旅游业发展方面提供了强有力的保障功能。