森林资源监督现状和保障

0.引言

随着社会的快速发展，我国国家建设和人民生活发生了巨大的变化。生态需求逐渐成为社会对森林资源的第一需求。作为国家生态需求的重要保障和生态建设的物质基础，森林在改善生态环境、维系生态平衡、保护人与自然和谐等方面占据着不可替代的作用。国内外相关基础理论以及实践表明，林业的健康可持续发展可为人们带来较大的生态效益、经济效益和社会效益。生态文明也在国家层面的制度化给我们敲响了警钟，保护环境，尤其是促进森林资源的可持续发展是当今社会亟待解决的问题。森林资源监督管理是随着我国森林资源实际需要应运而生的，是我国森林资源管理体系的重要组成部分。就当前整个森林状况来看，处于一种“边破坏边治理”的阶段，森林的严重破坏以及数量的极度匮乏，造成了当前困扰人们的生态问题。我国政府也意识到这一形势的严峻性，相继完善了森林资源管理体系（林政管理+资源监督+综合监测），对我国的森林资源的保护和建设起到了积极的促进作用。按照森林资源管理建设的要求，森林资源监督管理理应充分发挥其监督作用，“看”好阻碍林业生态建设和保护的相关不和谐因素。然而，就现状而言，监督管理工作并不是很令人满意，没有发挥其本职的效能（如重视程度不高、体制不顺等）。鉴于此，笔者拟结合从业经验，对我国森林资源监督管理工作展开探讨。

1.我国森林资源监督管理现存问题及原因分析

1.1现存问题

根据笔者调研分析，当前我国森林资源监督管理存在的问题主要表现在三个方面：一是机构不健全，人员匮乏。由于我国没有地方监督管理机构，监督方面的工作人员少，队伍综合素养参差不齐，致使监督的效应难以有效发挥。二是监督机制呆板。国内目前尚且没有分级监督机构，总体上对案件和监督信息的了解和掌握具有随机性。三是刚性权力缺乏造成“监督建议难以落实到位或落实成本过大”[1]。

1.2原因分析

上述问题由多种因素造成：首先是现行森林资源管理体制的制约；其次是林业行政执法体制、程序方面的问题，如双重领导体制、机构名目设置过多、职能交叉以及执法标准不统一等等；三是生态观念、法制意识薄弱，重视程度不够。

2.可持续发展视野下的我国森林资源监督管理保障策略

2.1建立健全森林资源法律法规和保护管理政策

随着我国市场经济体制改革的深入，林业各项工程建设也逐步向纵深方向发展。当然，在森林资源监督管理方面也会遇到一些新情况、新问题，这些新的情况也给我国现行的森林资源法律法规和保护管理政策等提出了新的挑战。具体表现在四个方面：一是林权制度改革与现行林木采伐管理政策间的博弈。林权制度改革的核心是所有权、收益权和处置权[2]；而现行林木采伐管理政策要求逐级上报、层层审批，经营者不能根据经营实际随意处置林木，更无法预期将来的收益状况。很显然，相关政策的呆板性，会对林业市场经济的培育以及产权制度的推进起到一定的阻碍作用。近年来，国家对工业原料林的相关采伐政策逐步放宽，对于其他林木的采伐（如非重点生态保护治理区、非天然林保护区等）也应当进行改革，以做到科学经营，真正确保林业经营的可持续发展。举例来说，可以结合《森林经营方案》改革现行的采伐限额管理制度。二是自然保护区林木。对于自然保护区的林木采伐，我国目前还是禁伐政策。然而，在实际生产中，经常会有因灾害性天气或病虫害引起的灾害木，这些灾害木如若处理不及时的话，将会引起不安全隐患，也不利于林木健康经营。因此，笔者建议，政府在加强管理的前提下，可以适当考虑在实验区或缓冲区，允许上文描述中的卫生伐[3]。三是森林生态效益补偿政策。当前状况是补偿范围窄、补偿标准低。国家可考虑合理化提高，以及实施中央和地方双重补偿机制。四是，对于国家确认的重点防护林和特种用途林[4]，可以采取赎买、置换、转让等政策变更经营权或所有权。

2.2增加投入力度，强化基础设施建设

鉴于我国森林资源分布范围广、自然条件差，林业执法机构不完善，机构、人员数量严重不足等现象，国家各级政府应加大对林业的投入力度，实行现代化管理，以提升执法效率与质量。如交通工具、通信设施的更新，林业快速监督体系的建设等。

2.3强化监督在目标责任制中的效能发挥

在对地方政府林业建设的监督考核中，我国已经实施了目标责任制。但就运行状况而言，存在对森林资源保护管理弱化的现象，如责任制目标不明确、签订主体错位以及针对考核结果不予落实等。在下一步的工作中，可以采取细化指标、明确责任主体以及严格检查考核等措施予以实施[5]。

2.4加大林业法制宣传力度

当前，我国林业行政执法仍旧是“双重领导体制”。这就导致了下级林业主管部门受上级林业主管部门（指导业务）和同级人民政府（机关、人事、行政）共同领导的局面。突出表现在地方政府为谋己私立，在业务方面所做的种种干预。因此，随着国家文化导向的有力宣传，人们逐渐认识到林业执法的重要性。因此，我国要以此为契机，进一步健全、完善相关法律法规，加强法治队伍建设，做好法制宣传工作，强化法制和生态道德教育。法制宣传教育中，要把地方各级领导干部作为重点宣传对象和目标。宣传科采取多种形式进行，如定期培训、专题培训（讲座）以及常规学习等。

2.5构建森林资源监督管理体系，推行内部管理制度

如上文所述，我国森林资源管理存在范围广、人员少等特点。对于森林资源的监督管理工作，我们可以采取“警民结合”的监督形式，即构建职能监督与社会监督相结合的管理体系。社会监督作为职能监督的有益补充，工作中，我们要积极发挥群众监督与媒体监督的作用。相关监督职能部门在做好自己本职工作的同时，还要经常深入到社会监督群体中进行调研，掌握第一手资料以及了解不安全隐患，进而把一些不和谐因素扼杀在摇篮中。此外，还要利用薪资、奖励以及培训等引入、完善对社会监督的激励机制，以充分挖掘社会监督力量的工作积极性、主动性。此外，还要通过监督系统的内部管理制度进一步明确监督机构的职责、工作程序、考核以及奖惩等要求，加强对监督系统的内部约束。