市政基础设施建构

中国城市化发展已经进入加速发展阶段，2011年全国城市化水平已经达到51.3%，城镇人口比重首次超过50%。借鉴发达国家城市化发展经验，当城市化率超过30%以后，城市建设进入高速发展阶段，直到城市化接近70%以后才逐步放缓，即未来中国城市化还将有较大发展空间。在此发展阶段，城市发展面临一系列重大问题，但总体上对其多具有公共产品的属性，往往为人们有所忽视［1，2］。中国城市正处于快速发展过程，而无论是城市人口的居住需要，还是工商业的发展需求，都离不开市政基础设施建设的支持［3，4］。因此，城市化进入新的发展时期，应该更加重视市政基础设施等建设的力度和科学性。

1市政基础设施建设主要成就

1.1市政基础设施建设投资力度加大，体制机制改革顺利推进

市政基础设施投资力度加大是推进城市市政基础设施建设的重要助推力量。近几年，我国城市建设固定资产投资占全社会固定资产投资总和的比重达到世界银行推荐的城市建设与社会经济协调发展的最低标准。城建投资重点已逐步向与环境保护密切的城市燃气、集中供热、污水处理、垃圾处理、园林绿化及道路交通设施转移，管道燃气、集中供热和园林绿化的投资增长较快。“十五”时期，我国市政基础设施建设投资总额为16180.8亿元，是“九五”时期投资总额的2.85倍，2009年我国城市供水、燃气、集中供热、公共交通、排水、园林绿化、市容卫生和道路建设投资分别达到368亿元、182亿元、369亿元、1738亿元、730亿元、915亿元、316亿元和4950亿元，分别是“十五”末2005年的1.63倍、1.28倍、1.67倍、3.65倍、1.98倍、2.22倍、2.14倍和1.95倍。市政公用事业改革释放建设活力。市政公用事业改革已经从供气、供水等个别行业向市政公用事业全行业推进。推进市政公用事业改革不仅促进了市政公用企业的运营效率和服务质量的提高和政府职能的转变，而且提高了城市综合承载能力和可持续发展能力。

1.2市政基础设施明显改善

改革开放以来，我国城市市政基础设施建设得到了长足发展。截至2009年底，全国用水普及率、燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均道路面积、人均公共绿地面积、建成区绿地覆盖率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率等关键指标分别达到96.12%、91.41%、12标台、12.79m2、10.66m2、34.17%、75.25%和71.31%，分别比改革开放初期的1981年提高了0.79倍、6.88倍、3.56倍、6.07倍、6.11倍、1.73倍、9.75倍和10.47倍。城市居民生活服务设施呈现阶段性提升趋势，集中供热面积近三十年来一直呈指数加速上升趋势(图1)。城市公共交通设施近20年来加速改善，进入高速发展期;城市人均公园绿地面积加速提高，市政公用行业供给与服务能力显著增强。改革开放30年来，我国城市市政公用行业供给和服务能力发生了质的飞跃。1981年至2009年，城市供水能力、燃气供应能力、集中供热面积、城市道路、污水处理能力和垃圾无害化处理能力等指标显著提高，29年间分别增长7倍、41倍、324倍、8倍、105倍和108倍。城市市容环卫设施建设阶段性推进，主要表现在城市生活垃圾无害化处理率在60%以上。城市污水处理设施建设相对稳定，污水处理率稳步提高(图2)。

1.3市政基础设施建设总体水平实现质的提升

市政基础设施水平总体大幅提升。以1981年指标值为“1”计量，其他各年份指标值除以1981年指标值即为各年份的标准化值。大部分单项指数是线性上升的，但垃圾无害化处理率呈现出波浪式上升状态，反映出垃圾处理设施建设是市政基础设施建设中的难题，容易受到资金投入和政策等外因影响。燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、用水普及率指数呈“S”型增长趋势，2009年燃气普及率和用水普及率分别达到91.41%和96.12%。污水处理率、人均道路面积、人均公园绿地面积等指数呈现加速上升趋势，从另一个侧面也反映了城市居民对生态设施、环境卫生设施和道路交通设施建设的要求越来越高。根据表1指标体系和指标叠加方法，得出市政基础设施各分类指数和综合指数(见图4)。我国城市市政基础设施综合指数及各分类指数呈现出明显的阶段性特征。1991年以后，各指数呈现明显加速上升趋势。其中综合指数呈直线上升趋势，生活设施指数和交通设施指数呈“S”型上升趋势，并趋于稳定;生态设施指数呈加速上升趋势，而环卫设施呈波浪式上升趋势。生活设施和交通设施是我国城市市政基础设施建设中的优先发展领域，从设施保障能力角度来看，目前建设相对较好，所以提前进入“S”型曲线的第三阶段稳步发展阶段;生态和环卫设施建设起步较晚，近几年进入大发展期，其指数有加速提升趋势，处于“S”曲线的第二阶段。从时间序列尺度看，改革开放30年来，我国城市市政基础设施综合水平大幅提升，但不同类别的设施建设发展阶段不同。

2市政基础设施建设主要问题和原因分析

2.1市政基础设施主要问题

第一，市政基础设施水平总体偏低。2009年我国市政基础设施全国平均水平指标与联合国人居城市奖获得城市的市政设施水平指标差距较大，各项指标几乎都存在较大差距，尤其是环卫类指标差距非常大，其中污水处理率和垃圾无害化处理率都相对落后(表2)。市政公用产品与服务供给不足和水平不高与经济快速发展要求不相适应的矛盾，将在今后长期存在。

第二，市政基础设施水平区域差异较大。市政基础设施城乡、区域间发展很不平衡，协调区域发展与实现基本公共服务均等化的压力依然很大。区域上看，东部地区市政基础设施水平明显优于中西部地区;从城市规模等级来看，超大、特大型城市设施水平要优于其他规模的城市;从城乡的角度发展来看，这种不平衡将更加突出，以生活垃圾无害化处理设施为例，乡镇基本没有生活垃圾无害化处理设施。“九五”时期以前，东、中、西部地区市政基础设施水平发展极不平衡。除排水管道密度指标外，其他指标都呈现出东部地区高于中部地区，中部地区高于西部地区的特征。其中生活垃圾无害化处理率东部地区要比西部地区高31.3个百分点。“十五”期间西部地区市政基础设施发展较快，中西部地区与东部地区市政基础设施水平的差距在逐步缩小。部分市政设施发展速度明显快于中、东部地区，如2005年西部地区垃圾无害化处理率为47.28%，超过中部地区7.58个百分点。“十一五”以来，国家在基础设施建设方面加大了对中西部地区的倾斜，但总体而言，中西部地区城市市政基础设施水平与东部地区相差依然很大(图5)。东部地区已经逐步摆脱依靠国家投资建设市政基础设施的单一配置模式，形成具有自我造血功能的市政投融资模式，而广大中西部地区市政基础设施建设在很大程度上还是依赖于政府财政投资。