2021-4-10 | 公共管理
摘 要：“善治”描绘的是国家与社会之间一种良好的合作状态，是社区发育、社会和谐的指针和风向标。善治语境下的社会管理体制强调多元嵌入、参与合作，社区NGO作为维系社区生命力的纽带随之成为治理主体一极。政府权力边界模糊、市场机制扩张引致社会力量分化，网络生存空间缺失、治理主体单一、信任危机隐形存在，置于治理视野下的社区NGO困难重重。社会资本理论在突破理性经济范式的基础上强调沟通文化的解释力，以网络平台搭建、合作、信任等范式为核心信条，为阐释社区NGO的发展提供了一个全新的视角。
关键词：善治；社区NGO；发展逻辑；社会资本
新中国成立60多年以来，国家核心议题实现了由前三十年政治体制改革到改革开放三十年经济体制改革的转变，俞可平教授曾预言，未来三十年的主旋律将是社会管理体制的变革。社会管理已成为当下全社会最为时髦的话语之一，当前我国基层社会管理体制的物质形态已经实现了由单位制到街居制再到社区制的转变，社区作为社会管理最基本的规制单位已经成型。
一、社区NGO：多元秩序中的一极
上世纪70年代肇始于西方的公共管理改革浪潮已经席卷全球，改革的理论和实践都质疑了传统的公共行政模式（政府与市场是治理的应然主体），政府统管者的角色定位缺乏有效的现实支撑，政府治道方式变革，多中心的治理秩序随之形成。在我国，单位制解体，原子化的社会个体高速聚合，异质化的社区吸纳了散居的个体，多元化的价值、利益关系重组。随着社会重组的纵深发展，家庭（主要指基于血缘的组织关系）作为社会凝聚的载体日渐式微，新的信仰方式尚未成型。社区NGO的存在，从现实意义上已经超越了“政府失灵”、“市场失灵”的显性要求，作为一种治理机制，它更能够提升社会道德温情。故而，中国的社区建设应该是政府、市场、社会组织三大结构性力量协同发挥作用的过程，社会组织特指国家与私人之间的中间场域、哈贝马斯“社会四分法”中宏观的“公共领域”。公民社会的“私域”孕育了自由和活力，而“非官方公域”使公共理性得以培育, 并产生出制约政治国家的力量。[1]
社区NGO迎合了转型社会个体的多元诉求，是理性制度需求与情感维系双重皈依的物质载体，社区NGO是社会场域力量扩张与国家权力回归于民双向复合的逻辑生成结果。善治是国家与社会之间充分信任、合作基础之上的治理状态，善治本身就孕育着多元合作的理念，社区制取代单位制，社会场域的发育也必然依靠以社区为基本功能分区的社区NGO的成长，学者通常将NGO的活跃程度译为公民社会的现实存量。当前学界对于社区NGO尚无定论，王名教授的解释较有说服力，社区NGO（又称社区民间组织）指的是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办、在社区范围内开展活动、满足社区居民不同需求的民间自发组织。可细分为文体活动类、社区福利类、维护权益类、志愿类、社区服务类。[2]社区NGO（本文特指按完全意义自下而上建构的民间组织）一方面能够汇集社区民情、民意，承接政府职能转移的部分公共职能，另一方面作为正式的民间组织对抗政府强权以及市场势力的扩张，维系社区一方乐土，尤其是在社区居委会性质异化的情势下，社区NGO的社会责任同时被给予了更多的公众关怀。
二、善治之路困难重重，社区NGO任重道远
善治从本源上就与社区NGO有很大的相关度。善治强调治理的多中心，治理是多个主体在同一平台上相互协商对话共同应对公共事务的过程；在社区层面，实践已经证明社区NGO是治理的应然主体之一，除直接参与到社区治理中，社区NGO还把散落在个体中的利益诉求有序重整，组织化程度越高，整合性越强，实现和谐语境下与政府、市场的有效沟通。然而，我们能够意识到，社区NGO虽是社区治理中的一极，但却是非均势情境下最为弱小的一极：政府公权力的存在确保它任何时候都具有控制的话语权，利益汇聚的市场机制更具有更具扩张性，NGO倡导的慈善、救助、公民心只具有道德层面的感召力，集体行动中的个体更倾向于以最少的责任分担获取最大的利益，再加上新型社区本身社区凝聚度低，社区NGO在分化中丧失了治理的话语权。网络公共空间萎缩、多元信任缺失、治理主体力量向度不合……是政府权力无处不在？是市场经济的无孔不入？亦或是社区NGO的能力缺失？
（一）网络公共空间萎缩
1、物质空间—空间正义备受质疑
空间社会学的引航者福柯认为：“空间是任何公共生活形式的基础，空间是任何权力运作的基础”。[3]空间正义的提出是伴随着社会发展人们对于公平正义的一种全新审视，继而丰富发展了罗尔斯的正义论，在当前的中国社会，空间正义更多的是与城市或社区治理联系在一起的。卡尔•波拉尼指出：现代社会的各种变化受双重运动支配，即“市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动”。[4]市场势力的扩张，已经影响到了治理模式和治理结构。政府、市场、社会力量的非均衡化在社区层面体现的更为明显，市场势力扩张使得商家对于任何潜在的社区空间都有足够灵敏的嗅觉，现行制度下市场的社区运作是在政府的准入下进行的，我们不否认政府与市场合作的合理性，这本身也是多元共治的内在要求，然而这种“共治”缺乏社区民意的考量，政府应从中立的角度裁判市场与社会，通过一些列规制维护二者平衡。社区的公共空间在商业利润的刺激下无休止的开发，社区居民的生存空间无限制的压缩，社区广场在消失，文体休闲娱乐设施在减少，社会力量缺乏整合平台也就遭受到了变向的压制。现代社区本身具有较强的异质性，社区公共空间的萎缩使个体的互动进一步减少，社区凝聚力降低。社区NGO丧失了利益聚合的物质空间，维权更是无从谈起。
2、情感空间—社会排斥如影随形
社会排斥始终是与被剥夺、孤立等词汇同时出现，社会中的个体总是倾向于获得别人的认可，归属于一个团体，这在马斯洛需求层次理论的归属层次得到了证实。异质化社区的多元性、个体交流的网络性都加剧了社会排斥，个体之间的依存仅仅存在于空间，个体缺乏参与的活动平台，被剥夺、被边缘化渲染了这一情势。社区中不缺乏的是参与热心，但缺乏的是有效参与载体。社区NGO是维系社区情感的纽带，“草根特性”使得其源于民而服务于民。然而草根的现实存在注定社区NGO缺乏有效的整合、资源共享。我们更多看到的是自娱自乐的民间组织，规模小且数量少，规范性和自律性都相对不足。社区NGO应该成为单位制后取代传统血缘维系个体之间活动关系的组织，人们应给予更多的感情寄托与关怀，现实存在的社区NGO离托克维尔的“心智习惯”还有漫长的路。