农村土地整治研讨

2012年3月，经国务院批准颁布实施的《全国土地整治规划（2011～2015年）》（以下简称“规划”），提出在“十二五”期间，我国将通过土地整治，建设4亿亩高标准基本农田，补充2400万亩耕地。此规划将土地整治上升为国家战略，表明了土地整治的重要性和紧迫性。如何切实贯彻落实好规划，助力地方经济实现“又好、又快、跨越发展”，是当前需要思考和研究的重点。笔者拟通过分析，找出当前农村土地整治中存在的问题，提出解决具体问题的措施，为土地整治在理论和方法上进言。

农村土地整治存在问题

重数量轻质量和轻生态保护。当前，我国农村土地整治还处于起步阶段，整治范围窄、投资少，工作重点还停留在荒草地开发和农田整治上。由于土地整治投资周期长、投资金额大，一些地方政府部门功利思想严重，往往追求当年开荒、当年获益而不顾整治区的气候环境、土壤环境和土质水文环境，不惜围湖造田、毁林毁草开荒等。在土地整治项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，随着时间推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再次荒芜。

运作效率低，配套制度不完善。地方政府特别是国土管理部门推行农村土地整治的主要目的，是增加耕地面积、改善生态环境和生产生活条件，而不是追求自身的经济效益。这也往往导致其不重视成本—效益分析，造成投资资金的低效运用。另外，现阶段农业生产水平与发达国家相比仍然很低，劳动的目的是为了生存，土地对农民来说，不仅仅是一种生产资料，更是一种生活保障，不放弃土地承包经营权是农户唯一也是最现实的选择。要想使农民自愿放弃土地承包经营权，必须以完善的安置措施为前提。但现实情况是，广大农村在当前还没有建立与土地相对应的社会保障体系和户籍制度、就业制度等改革制度，这也导致农户参与土地整治的积极性不高。

后期管护可操作性弱。当前，实际进行农村土地整治操作的，大多是挂靠政府部门的公司，运作时往往因公司与政府权责不分、政府各部门之间职能交叉等，造成政府部门与公司之间的推诿、扯皮，降低了后期管护的可操作性。加之当前农村土地整治的规划设计、运作程序等相关标准尚不完善，致使规划设计方案评价及运作过程中实行监督依据不足，直接导致后期管理可操作性低。

提高土地整治质量的对策

建立健全土地整治规划体系，严格按规划办事。农村土地整治工作不是孤立的，它与土地利用总体规划密切相关，是土地利用总体规划的具体实施途径之一。所以，一定要理顺土地整治和总体规划之间的关系，确保农村土地整治工作在土地利用总体规划允许的范畴内进行。除此之外，拟定规划一定要有弹性，与时俱进，根据内外环境变化，不断调整与完善。

建立动态的生态评价体系，注重环境多样性的保护。土地资源的开发利用方式与生态环境息息相关，在整治过程中，应坚持在保护中开发、在开发中保护的原则。整治是一个长期工作，其产生的效益也是长远影响的，是一种长期的动态过程。衡量一个土地整治项目的好坏、成功与否就需要一个较长期的评价过程。所以要在审视项目的具体情况下，拟建一个动态的生态评价体系，对土地整治效益进行动态的监测和评价，从而规范土地整治活动，促进土地资源的循环利用。创建特色土地整治模式，要把当地情况与生态保护融为一体，避免全国各地统一模式。在具体实施中要结合各自特色，突出土地管理模式的时限性和土地整治规划的弹性，使农村土地整治更加合乎伦理。

探索构建农村土地使用流转劝导制度。笔者认为，只有建立合理土地使用权流转机制，才能保证土地整治目标最终实现。针对当前农村土地使用权流转中普遍存在的土地商品属性不清楚、农民传统小农思想严重、农户私转现象严重等问题，需要国土管理及相关部门认真调查研究，通过劝导做深做透农民和基层干部的思想工作。消除农村土地使用权流转“不能搞”、“不敢搞”、“不想搞”的模糊认识，进行分类指导，促进土地有序流转。在流转中，要始终坚持以流转促调整、以调整抓流转的原则，尊重百姓意见，合理确定流转方式，强化服务指导体系，严格规范流转程序，加强组织领导，以创建良好的流转环境。

农用地整治项目管理要走产业化之路。当前，农村土地整治主要是政府推动，其项目主体也是政府或者政府委托的有关机构。现实中，这些机构与政府权责不分，没有引进市场竞争机制，造成农村土地整治资金低效运作、整治效果不佳等一系列问题。这客观上就要求土地整治走产业化发展之路，通过培育各种形式的土地整治企业，接受政府、集体和农户的委托进行土地开发整治。这就必须树立一个观念：即土地整治不是行政行为，而是政府指导下的经济活动。

构建责任到人、落实到位的监管框架。笔者认为，监管效率应成为政府对土地整治监管的重要目标。特别针对当前一些土地整治过程中基础设施落成后无人监管的问题，需要政府通过监管保证基础设施的安全性。应设立专门监管机构，明确责任分工，严格按照有关规定，建立健全项目立项、规划设计、工程建设招投标、项目法人、工程施工、工程建设、工程监理、项目竣工验收等各项制度。严格执行相关标准和相关规范，制定项目设计方案和实施方案。建立公告制度、备案制度和公众参与制度等，使监管措施真正落到实处。