防范外来物种入侵的法律体系

1外来物种入侵的内涵

根据世界自然保护联盟的定义，外来物种入侵又称外来生物入侵，是指从自然分布区通过有意或无意的人类活动而被引入，在当地的自然或半自然生态系统中形成了自我再生能力，给当地的生态系统或景观造成明显损害或影响的物种。最早将外来入侵物种概念编成书籍的是C．S．Elton在1958年出版的《TheEcologyofInvasionsbyAnimalsandPlant》。该书举例说明入侵物种的危害，并对入侵物种进行了论述。外来物种入侵的途径有两种：一是自然入侵；二是引进，包括有意引进和无意引进两种情况。前者主要是用于农林牧渔业生产、城市绿化、景观美化等有目的地引进；后者则是随着贸易、运输、旅游等活动而导致的物种传入。外来入侵物种问题的关键是人为问题。外来物种入侵的危害是复杂多样的，它能够造成严重的生态破坏和生物污染，最终导致生物物种多样性、生物遗传资源多样性丧失；外来物种入侵还会造成严重的经济损失，并且严重威胁人类的生存和健康。

2我国防范外来物种入侵的立法现状及存在的问题

中国是世界生物多样性最丰富的国家之一，具有陆地生态系统599类；高等植物30000余种，脊椎动物6347种，均居世界前列。中国不仅物种丰富，而且物种类型繁多，但是据不完全统计，在世界自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种中，我国就有50余种。为防范外来物种入侵，我国政府付出了巨大的努力，但成效不大。究其主要原因是立法不完善。至今尚无一部国家级的专门针对外来物种管理的法律或法规，该方面的规定只是散见于进出境动植物检疫、国境卫生检疫以及农、林、渔业法律法规和少量的地方立法。我国现行防治外来入侵物种立法状况难以抵御外来物种入侵带来的风险，主要存在以下几方面。

2．1立法目的不明确

由于我国长期以来对外来物种入侵危害性认识不足，相关法律法规的立法目的不科学。立法目的多数是从经济发展、生产安全和人体健康的角度出发，没有将保护生物多样性、维护生态安全和实施可持续发展战略思想涵盖其中。如：《中华人民共和国动物检防疫法》的立法目的就表述为“为了加强对动物防疫工作的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健壮，制定本法。”

2．2立法体系不完整

由于缺乏国家级防治外来物种入侵的专门立法，相关规定远未形成一套完整和统一的体系，各相关职能部门往往只从自身管理的角度出发，各立各的法，致使法律条文过于分散，法律规定过于原则，针对性和操作性不强。在一些与外来物种入侵关系极为密切的部门法如《森林法》、《农业法》、《渔业法》中缺乏如何防治外来物种入侵的规定，一旦入侵成功，后果不堪设想，而事实证明情况正是如此。

2．3立法调整范围过窄

现有相关法律法规的调整范围主要集中在病虫害和杂草检疫有关的方面，多限于控制农业杂草、害虫和疾病，林业害虫和疾病以及人类健康等，并没有深层次考虑到生物多样性、生态平衡、生态安全等问题。

2．4缺乏专门的管理机关

我国目前为止还没有防范外来物种入侵的专门机构，农业、林业、检疫、海洋、环保等部门均拥有对外来物种的管理权，处于多头管理的状况，各部门各自为政，缺乏协调。

3防范外来物种入侵的立法构想

我国是全球受外来物种入侵危害最严重的国家之一。现有法律制度尚未形成防御外来物种入侵的完整法律体系，应当借鉴国外发达国家的立法经验，尽快制定一部专门的防治外来物种入侵的法律，实现对外来物种的依法预防、评估、引进、消除和控制。

3．1明确立法目的

与世界先进国家环保立法目的相比，我国环境立法目的在指导思想上仍受传统理念左右，还停留在传统的保护环境资源和促进经济建设二元论层面上，没有将国际社会普遍认同的可持续发展理念、生物多样性保护和生态安全思想体现出来，应加以修改完善。

3．2确立立法原则

防治外来物种入侵的立法原则是立法目的的深化，表现为在环境法的创制和实施中必须遵循的具有拘束力的基础性和根本性准则。主要包括以下五方面：

（1）生态优先原则。它是指在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立生态环境保护优先的法律地位，作为指导调整生态社会关系的法律准则。之所以将其作为立法原则，一是因为生态优先原则已经成为当今世界上生态法的发展趋势，应顺应历史潮流，二是源于作为环境立法基本原则的“协调发展原则”在现实生活中往往成为“经济优先原则”的代名词，只有将“生态优先原则”确立为环境立法的基本原则，才能保证生态环境保护优先的法律地位。在对外来物种管理工作中，尤其是对有意引进的物种贯彻生态优先原则，是保证我国生态安全的必要前提。

（2）风险预防原则。它是一项公认的国际环境法原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此带来的环境损害。在对外来物种管理问题上，“防患于未然”尤为重要。

（3）公众参与原则。它是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。它是公众环境权理论在环境法上的体现。防范外来物种入侵，公众参与必不可少，应培养和提高公众的生态安全防范意识，建立起新的生物防护的道德规范，在生活消费领域中积极采取行动杜绝或减少物种被带入的机率。