湿地保护区公众参与体制完善

东洞庭湖自然保护区自然资源丰富，同时又具有调节大气功能，蓄水防洪功能，涵养水源、净化水质、维护生物多样性等生态功能及休闲娱乐、科研文化等社会经济功能。它的安全与稳定对于维护区域生态平衡、改善地区生态状况和促进当地社会经济的可持续发展具有重要意义。然而，近年来在东洞庭湖湿地的保护与开发利用问题上，由于受到“重发展轻保护”错误工作思路的影响，东洞庭湖湿地资源的过度攫取使保护区生态环境日益恶化。目前，湿地保护区正面临着水域面积缩减、水位下降、水质污染严重、湿地生物多样性受到严重威胁等多方面问题，东洞庭湖湿地保护刻不容缓。除了政府环境管理部门强有力的保护行为之外，公众参与无疑是解决这一问题的有效途径之一。

一东洞庭湖自然保护区公众参与机制的现状

（一）政府及环保NGO开展了湿地保护宣传、教育活动

在东洞庭湖湿地开展的保护活动一般都是由政府主导和出资，例如由东洞庭湖自然保护区管理局组织的每年12月上旬举行的“观鸟大赛”活动。这项活动已进行多年,吸引了国内外专家学者以及爱鸟人士的参与，在社会上产生了积极的影响。除此之外，近年来也有为数不少的非政府NGO、环保志愿者等民间环保力量发动组织了一些东洞庭湖湿地保护活动，例如爱鸟周、世界湿地日活动、保护洞庭母亲湖植树、创建“生命源”林、救助洞庭湿地候鸟等等。这些环保宣传教育活动，让公众更多地了解目前东洞庭湖湿地保护情况，在一定程度上推进了湿地保护，唤起了公众参与湿地保护的更大热情。

（二）各类媒体逐渐加大了对东洞庭湖湿地的关注与报道

近年来，一些网站、报刊、广播、电视等各级各类媒体纷纷对湿地进行相关报导，很大程度上提高了公众参与东洞庭湖湿地保护的意识。目前，关注东洞庭湖湿地保护区的相关网站有湿地中国、自然之友、中国自然保护区网；保护区管理机构也已建设网站，供公众访问、学习，如东洞庭湖国家级自然保护区管理局网站、岳阳市林业局和岳阳县东洞庭湖管委会网站。《湖南日报》、《岳阳晚报》、《洞庭之声》、《三湘都市报》等多家报刊都对东洞庭湖湿地作了专门报导。各种媒体对洞庭湖湿地的生态功能作用、保护和利用现状、环境破坏情况的报导，对非法捕捞、围垦湿地、环境污染等行径的曝光，提高了公众自觉参与湿地保护的意识，监督了相关职能部门整治、恢复湿地等行动。

（三）东洞庭湖自然保护区开始探索“社区共管”模式

“社区共管”是一种很好的民主参与式湿地保护区管理模式,同时也是构建和谐社会和创建生态文明的一个必然要求。湖南常德市汉寿县西洞庭湖自然保护区的青山垸，在这方面作出的努力尝试已经初显成效。1999年，青山垸划归该保护区后开始实行封闭管理，禁止任何渔业活动。自从青山垸实施社区共管后，这些渔民就从湖区生态的破坏者变成了维护者，前来越冬的候鸟迅速增多，垸内记录的鸟类达60多种，数量达数万只。社区居民还按照有机鱼的生产方式进行生产，并获得有机鱼类认证，无污染、味美价优的有机鱼，受到市场的青睐。青山垸的社区共管探索出了一个切实可行的模式，给东洞庭湖自然保护区探索社区共管提供了一个很好的借鉴模式。东洞庭湖自然保护区现已选取了现代农业发展型社区、生态旅游发展型社区、封闭管理型社区和开放管理型社区4个典型的社区开展“和谐社区”工程建设。但目前只有封闭管理型社区的建设落实情况较好，该社区是以大、小西湖为主与岳阳县和君山区政府合作,落实湖南省政府制订的封闭管理措施，寻求多渠道资金解决渔民的生存和生产,安置渔民。经过3年的积极运作,落实了350万元资金用于渔民的替代生计安置,实现了180余户渔民产业转移。大、小西湖及壕沟的生境逐渐在恢复,封闭管理的效果也初步显现出来。而其它社区由于种种条件限制，建设仍处于提出口号或设想的阶段。因此,东洞庭湖自然保护区社区共管还有待更进一步的探索和建设。

二东洞庭湖自然保护区公众参与机制的不足

（一）公众对参与环境保护的理解有偏差

当前，保护区的部分居民对公众参与环保的认识存在一定的误区。笔者曾在钱粮湖镇采桑湖保护站附近的幸福村、观音村及大桥村走访当地村民，村民对参与环境保护的理解有一定的偏差，主要表现在以下两个方面：第一，大多数群众将环境问题等同于环境污染，对环境问题的理解过于狭窄，且只对与个人利益相关的环保负面问题有一定的敏感度和关注度。例如：公众对环境污染、空气质量等方面问题关注度很高，而对濒危动植物、可持续发展的关心程度不够。第二，村民们普遍认为环境保护应是政府行为，是政府的职责、义务。因此在对环保事务上对政府有较强的依赖性，政府所要求的基本能够配合，但参与的主动性差，参与的渠道和形式单一，自主参与意识不强，从众心里表现突出。而上述种种问题，均反映出保护区民众公众参与湿地保护的意识不高。这也是导致东洞庭湖公众参与水平低下的直接原因。

（二）公众参与东洞庭湖湿地保护的法律依据不足

总体来讲，我国公众参与湿地保护的相关政策法规缺位明显。目前，国家及各省、自治区出台的地方湿地保护条例等法律法规对湿地资源权属、资源的利用与保护、资源破坏行为及法律责任等方面的内容做了较为具体的规定[1]，但是在这些法律中“公众参与”方面的内容涉及较少且仅作了原则性规定。如《自然保护区条例》仅有第七条规定“：一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。”又如《湖南省湿地保护条例》第八条规定：“公民、法人和其他组织应当遵守国家湿地保护规定，对破坏、侵占湿地的行为有权检举和控告。”可以看出，以上可适用于东洞庭湖湿地及自然保护区的立法对于社会监督和公众参与方面缺乏具体的范围、途径、程序的规定，公众参与缺乏可操作性，公众参与湿地保护方面的信息公开机制也得不到规范，无法满足公众对湿地环境信息的获取需求，造成了环境参与权利的行使障碍。而对于湿地可能已遭破坏的事实，既缺乏事前监督的手段，又无事后救济的途径，这也最终导致了公众参与湿地保护缺乏必要的法律保障而难以实现。