国外私有林保护政策与启示

国外在其林地私有化进程中，曾面临着森林资源过渡开发的挑战，而且私有化后造成了林地规模细碎化，导致了森林资源和生态保护的困难。但是，随着社会的发展，现在在国外，尤其是发达国家的私有林，它们的经营管理已有上百年的历史，并且已经形成了比较成熟的私有林生态保护政策体系，其中包括了不同的政策类型和具体手段或措施，对促进私有林主在森林经营过程中兼顾森林资源和生态的保护，以及促进私有林的可持续经营起到了很大的作用。挖掘国外私有林的生态保护政策，总结和借鉴其先进的经验和做法，对当前我国集体林权制度改革背景下生态保护制度的创新，促进集体林的可持续发展，保障集体林区的生态安全都具有重要的意义。

一、国外对私有林生态保护问题的认识

国外许多国家在其林地私有化后就意识到了私有林的森林资源与生态保护这一难题。例如罗斯福1900年就任美国总统后，通过允许私人拥有森林的法律，并制定优惠政策，使林地转到私人手中，随后森林资源经历了掠夺式的开发。［1］37－40由于国外发达国家实施的是林地的绝对私有化，其私有林发展至今带来的主要问题之一就是经过多代人的继承和分割，林地的规模还在不断的细碎化。有研究显示，美国越来越多的人拥有越来越小规模的林地，即林主越来越多，但其林地规模越来越小，而且这种变化速度并没有放缓的迹象，反而呈上升的趋势。［2］4－8私有林的这种局面给森林资源防护和生态保护带来了很大的困难。Cubbage等人［3］841－842就指出大规模生产工业原料林的企业有能力防治森林病虫害和森林火灾，而世界范围的广大小规模私有林主在大多数情况下是无法做到的。Best［4］14－17的一项关于美国的早期研究已经证明了其私有林的生态风险问题，研究发现其私有林地用途在转变，规模在细碎化，土壤也在板结化，这些问题正在不断地威胁着美国私有林长久以来的活力，私有林的生态功能大大地受到了的削弱。另外，美国还意识到近年来小规模的私有林由于经常发生森林火灾而造成损失，Amacher等人［5］796－805通过研究发现，如果这些私有林主在具有良好的林火知识前提下，其林地规模越小，每公顷林地因森林火灾造成的损失越大。国外私有林的森林资源与生态保护问题不仅仅局限于上述这些情况，更为关键的是林地不断的细碎化将造成小规模私有林主经营决策的多样化，与林业产业规模经营的要求愈加不符。例如，小规模私有林主进行森林采伐后是否及时更新造林的决策将是影响到林地植被恢复和私有林可持续经营的问题，但小规模的私有林不同于统一规划和经营的大规模工业原料林，小规模私有林主的经营决策受到很多因素的影响，而且林主之间的决策结果往往差异很大。加拿大的一项研究表明，其小规模私有林主是否对木材生产感兴趣、是否聘请有森林咨询专家，以及林地权属情况等都是影响他们是否在短时间内更新造林的主要因素，通常较低的立木价格和较高的更新造林成本，会延长小规模私有林主开始更新造林的时间。［6］2109－2117对于大规模的工业原料林来说，由于制定了统一的规划和经营方案，在每个规划期内编制了相对稳定的包括更新造林等各项经营活动。私有林规模的细碎化有时还对生态保护政策的实施产生影响。例如美国明尼苏达州为了激励其小规模私有林的可持续经营，以促进当地森林生态系统的改善，实施了《森林激励法案》，但政府最后意识到由于当地私有林主拥有的林地规模过小，对政府实施的激励法案参与意愿和兴趣都不大。［7］507－514

二、国外私有林生态保护的政策类型

为了解决私有林的森林资源与生态保护问题，国外一些国家的有关部门制定了一系列与私有林制度安排相适应的措施。与公益林的生态保护政策相比，私有林的生态保护政策设计更为复杂，其难度就在于要兼顾私有林主的其他经营目标，尤其是其经济目标。这就往往意味着私有林生态保护政策要达到比单纯追求木材经济更为广泛的森林资源经营目标，它可能包括森林植被更新恢复、森林经营、森林防护、生物多样性保护等等。［8］8这可能就需要多种政策来共同实施和共同发挥作用。根据Bemelmans－Videc等人［9］21对一般政策的分类，国外众多不同的私有林生态保护政策可分为三大类型:一是“萝卜政策”，这种政策主要是提供激励，多数是经济上的刺激，鼓励私有林主的某种特定行为，这种政策最大的特点是政策的针对性强;二是“棍棒政策”，这种政策是带有惩罚性质的，并且对私有林主行为具有法律约束力;三是“说教政策”，以信息传递为主，试图说服林私有主在开展林业经济生产活动的同时要兼顾森林资源和生态的保护等，比如生态保护的宣传教育等。除了上述的分类外，国外私有林生态保护政策还可以归纳为传统政策和现代政策两大类型。传统政策主要包括法规、教育、保护和补贴等具体措施。现代新政策则是在过去20多年来，以市场为基础，经过政府间不同程度的参与，如参与市场交易规则的制定，从而形成新的政策。例如国外小规模私有林主通过合作进入的林业新兴市场———森林认证市场和碳交易市场，他们都将成为国外小规模私有林主合作与发展的新方向和趋势。［10］此外，这些年还形成了减少环境影响的采伐认证、林产品原产国认证、林业国际性融资、森林小额贷款等现代新政策来促进私有林的森林资源保护和可持续经营。同时林业贷款证券化、森林保护地役权、保护权利交易，以及环境服务支付这些新政策也在1990年后得到了发展。对于这类基于市场的新政策，目前还存在很大的争议性，因为私有林的一些生态服务在权属和排他性不是很清晰的情况下，由于市场的交易成本比较高，很难通过市场进行合理配置。尽管如此，Powell等人［11］3依然表示对这些新政策有信心，因为这些政策在实践中已经得到广泛的推进，对私有林的森林生物多样性保护、经济和可持续经营的综合目标具有很大前景。这些新政策的出现并不意味着政府和传统政策的作用在变小，也不表示生态保护和生物多样的直接支付较这些通过市场的交易次优。事实上，这些新政策绝对需要政府来为私有林生态保护的市场交易设计政策规则和授权或委托代理。

三、国外私有林生态保护政策手段