湿地生态补偿体制建构

湿地是地球上最重要的生态系统之一，在人类生存发展中发挥着不可替代的作用。自加入国际《湿地公约》以来，我国采取了多种措施加强湿地保护，到2010年，已有50.3%的自然湿地得到了有效保护。但与充分发挥湿地生态功能要求相比，我国湿地生态系统状况不容乐观,急需采取经济的、行政的、法律的措施来进行更为有效的保护，建立湿地生态补偿机制就是重要的经济手段。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号文件）明确要求，启动湿地生态补偿试点。2009年6月召开的中央林业工作会议再次要求建立湿地生态补偿制度。2010年，财政部和国家林业局共同组织开展湿地保护补助工作，在全国20个国际重要湿地、16个湿地类型自然保护区、7个国家湿地公园开展湿地保护补助。2011年10月，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》，这为加强湿地保护，建立湿地生态补偿制度奠定了坚实的基础。2010年、2011年中央财政共投资4亿元开展了111个湿地保护补助项目，取得明显成效。为推进湿地生态补偿制度的建立，亟需进一步开展深入地研究和探索。

1建立湿地生态补偿制度的必要性和紧迫性

1.1建立湿地生态补偿制度是保障国家生态安全的迫切需要

我国湿地保护工作虽然取得了初步成效，但湿地面临的问题仍然十分严重。一是湿地总量不足。据1996~2003年第一次全国湿地资源调查，我国单块面积大于100hm2的自然湿地面积仅有3620万hm2，占国土面积的比3.77%，远小于8.59%①的世界平均水平。人均自然湿地面积仅有0.027hm2（按13.47②亿人口计），仅相当于世界人均湿地面积0.183hm2（根据全球70亿③人口计）的14.75%，我国湿地资源无论总量还是人均拥有量都严重不足。二是湿地持续减少的趋势仍很严重。据相关部门统计，20世纪后半期，我国有50%的滨海湿地、13%的湖泊湿地被围垦；56%的天然红树林丧失；长江中下游的围垦使湿地面积减少了34%。洞庭湖湿地面积已由建国初的4350km2下降到目前的2625km2。三是湿地生态功能严重退化，生物多样性受损。《2010年中国水资源公报》显示，2010年，在被评价的湖泊中，有65.7%的湖泊呈富营养状态；水质达到Ⅴ类和劣Ⅴ类标准的湖泊占31.9%。2007年太湖蓝藻大面积暴发，导致周边城市饮水困难，影响至今仍未完全消除。目前，我国湿地面积持续减少、功能下降的趋势尚未得到根本遏制，严重影响到国家的生态安全，威胁到人类自身的生存和发展。

1.2建立湿地生态补偿制度是推进绿色增长和可持续发展的迫切需要

湿地不仅是重要的自然资源，从经济学上讲也是重要的自然资本。当前，自然资本已经成为经济增长重要的限制因素，投资和发展自然资本已成为发展的重要议题，成为推进绿色增长和实现可持续发展的必然趋势。对湿地生态系统进行投资，使湿地自然资本不断增值是绿色增长和可持续发展题中应有之意。实际上，近年来为了维护国家整体和长远利益，我们走了一条对湿地资源进行抢救性保护、保值增值的路子。但在推进过程中，对当地社会不可避免地带来短期利益和局部利益损失，因此，需要进行补偿。一方面，地方经济的发展因湿地保护而受到了限制，另一方面，当地政府还要负责维持因湿地保护而受到损失的相关利益者基本的生产生活。由于地方财力不足，经济发展、群众生产生活与湿地保护之间的关系协调，保护管理难度很大。在一些生态功能和保护价值巨大的湿地自然保护区由于近年来农业生产的效益大幅度提高，农民经营土地的积极性高涨，受利益驱动，一些人违法开垦的现象屡禁不止，湿地保护的任务十分繁重，难度空前加大。在这种情况下，湿地保护急需治本之策。建立湿地生态补偿制度，对地方政府保护工作给予财力支持，对湿地保护管理机构和利益相关者给予适当补助，有利于调动地方政府保护湿地资源的积极性，增强湿地保护管理机构的保护管理能力，也有利于调动群众参与湿地保护的积极性。近年来，人们对湿地的多种效益有了新的认识，只有转变落后的发展方式，走人与自然和谐的发展道路，才能实现保护湿地生态系统的目标，已成为人们的共识。

1.3建立湿地生态补偿制度是正确处理各种利益关系，实现和谐保护的迫切需要

在湿地保护利用过程中，正确处理整体利益和局部利益、当前利益和长远利益、公共利益和个人利益之间的关系，实现和谐保护，是湿地管理工作面临的首要问题。一些地方的政府、企业和不少生活在湿地周边的群众在开发利用湿地资源过程中，往往是从局部利益、当前利益和个人利益出发。在整体利益和局部利益的关系上，面对经济发展的需求，在没有强有力的制度约束和有效的利益激励的情况下，一些地方往往不愿意强化湿地保护，因而损害了整体利益。在当前利益和长远利益的关系上，一方面湿地保护投资大、周期长、经济效益不明显，另一方面地方政府财力有限，在没有相关政策支持的情况下，一些地方往往把获取经济利益摆在优先位置，没有统筹考虑湿地保护和经济发展，因而损害了地方和国家的长远利益。在公共利益和个人利益的关系上，政府往往对湿地采取严格的保护措施，强制湿地周边群众服从公共利益，牺牲了他们的个人利益。在缺乏激励机制的情况下，人们往往把个人利益放在首位，很难顾及湿地的公共利益。因此，面对各种利益之间的矛盾，必须建立起利益平衡机制。建立湿地生态补偿制度就是有效的选择。一是有利于在确保整体利益得到有效维护的同时，使局部利益的损失得到相应的补偿，缓解湿地保护的压力；二是有利于在经济上体现人们为维护长远利益而付出的努力，从而把国家的长远利益和地方企业群众的当前利益紧密结合起来。三是可以对因湿地保护而权益受损者给予补偿，有效平衡个人利益与公共利益之间的关系。

1.4建立湿地生态补偿制度是履行国际责任和义务的迫切需要

1971年签署的《湿地公约》是全球惟一针对单一生态系统保护的环境公约,旨在通过国家行动和国际合作来保护与合理利用湿地。1990年在瑞士蒙特勒召开的湿地公约第四次缔约国大会上建立了“蒙特勒记录”，要求缔约国必须对本国的国际重要湿地实施有效监测与管理。对因技术、污染以及其他人为因素干扰导致的湿地生态特征已经、正在或可能发生变化的国际重要湿地将纳入“蒙特勒记录”，即“黑名单”。因此，为维护我国国际重要湿地不发生生态状况退化，履行我国政府对国际社会的承诺，必须对国际重要湿地可能面临生态系统退化风险，尤其是人为因素导致生态系统退化进行控制，通过采取综合措施进行良好管理。建立湿地生态补偿制度，引导地方政府、企业和周边居民保护、恢复和合理利用湿地资源，尤其是国际重要湿地资源，有利于防止我国国际湿地被列入“蒙特勒记录”，维护我国的国际形象。