国外生态补偿银行制度的启示

1前言

生态补偿是目前国内外生态环境经济学研究的重点，也是解决人类社会可持续发展和区域生态公平的一项政策工具，是实现和谐社会的一项基本任务。生态补偿问题背后所反映的核心矛盾是在生态保护中存在环境利益与经济利益的不协调，即生态保护者和受益者、破坏者和受害者之间利益的不公平分配，也就是受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。这种利益关系的扭曲使得生态环境保护的成果在城乡、地区以及不同收入群体间的分配极不合理，不仅增加了生态补偿目前在国内外的实施困难，而且加剧了城乡和地区间发展的不平衡和不协调，影响到社会福利在不同群体间的公平分配，威胁着地区和不同人群间的和谐发展。而生态补偿机制和政策的实质就是通过调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系来激励生态保护行为。但是，我国目前在生态补偿机制和政策框架的构建方面仍然处于起步和探索阶段。

早在20世纪20年代，爱尔兰政府就开始采用分期付款的方式对私有林进行补助。20世纪70年代，美国马塞诸州马萨诸塞大学的拉尔森和马泽斯（Larson&Mazzars）提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型[1]。达兰（Dalland）于1978年针对挪威自然资源管理中地方经济发展和环境保护的冲突，提出通过补偿来解决冲突，并阐述了补偿应遵循的原则以及实施过程中的要求[2]。欧盟于20世纪80年代起对由于保护生态而导致低收入的地区进行补偿[3]，随后美国、英国、德国等国家设立起矿区的补偿保证金制度。美国政府于1985年设立了土壤保护计划（ConservationReserveProgram，CRP），这是一个与中国正在实施的退耕还林还草工程相似、长期由政府资助、农场主自愿参加的退耕计划。荷兰政府在1993年修建高速公路时，引入了生态补偿原理，指出补偿的目的是为了在大规模开发建设项目的决策中，提高对自然保护的投入，并弥补这种开发所造成的生态影响[4]。库佩洛萨（Cuperusa）等于1995年在文章中首次使用生态补偿（ecologicalcompensation），指出了自然补偿计划草案[4]。通过进一步的研究实践，路德•库佩洛萨建立了高速公路影响生态补偿的框架，包括确定公路修建对自然的影响，执行生态补偿过程涉及的种种概念，并指出了应研究的问题等，例如如何确定合理的补偿标准和评估补偿合理性[4]。

我国分别在2005年12月颁布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在2006年颁布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件；并于2007年9月，由国家环保总局出台了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出我国将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域开展生态补偿试点，从而推动生态补偿机制的建立；并要推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。从我国的生态环境发展现状来看，建立系统的生态补偿机制和政策框架是我国建立和谐社会的发展需要，其具有重大的现实意义和深远的战略影响。总体来看，我国正在逐步建立生态补偿机制，国内部分省市积极开展试点工作，但目前生态补偿一直缺乏良好的制度和方法。本文在介绍美国生态补偿银行制度的基础上，通过探讨我国在生态补偿领域借鉴美国生态补偿银行制度的方法和措施，以进一步完善我国的生态补偿机制。

2美国生态补偿银行制度及其实施流程

2.1美国生态补偿银行制度

2.1.1制度发起

美国国会在1972年颁布的净水法案中纳入了湿地开发利用的管理制度。根据该规定，土地开发者要取得这些许可之前，应当避免对湿地造成不利的影响[5]。如果损失无法避免，则需尽量减低对湿地的影响，即将损失最小化。即使一旦无法避免或是最小化效果不够理想时，开发者也必须用类似的湿地取代受影响的湿地作为补偿。通常，湿地生态补偿必须在同一个水源保护区或是生态区域内进行，这样做比较符合原有湿地的功能。1989年美国环保署将湿地保护纳入了法案，规定湿地面积在开发建设中不得减少，这即是“无净损失”原则，即湿地总面积保持不变。该法案在实行的初期，常采用了“现地”（on-site）、“同质”（in-kind）的补偿方式，也被称之为“邮票式补偿”（postagestampmitigation），即众多小型且不合生态与经济规模的栖息地补偿方式[6]。1993年开始使用湿地补偿银行（wetlandmitigationbank）。在湿地补偿银行计划中，在预期开发行为可能造成某个湿地的损失之前，先购置土（湿）地建造或恢复新的湿地，来满足水源保护区或是生态区域内的补偿需求。一旦这些湿地建立以后，补偿银行可以提供补偿存款（mitigationcredit）用来做异地补偿①（off-sitecompensation），这些存款可以由建立银行的人使用，像是银行的发起者或是转卖给另一个团体。

2.1.2生态补偿制度的内容

一个完善的补偿银行应包含以下几个方面[7]：（1）周详的初始计划：一般来说，湿地补偿银行的计划应该在特定的水源保护区或是生态区内完成。这个计划应分析开发可能造成的损失以及整体湿地的需求。（2）良好的地点选择：选择正确的地点可以决定银行的成败。地点需要精密复杂的设计与良好建设策略来达到湿地原有功能。通常恢复湿地比创造湿地更容易成功，所需资金也较少。（3）地点的明确设计：提议拟建的湿地在设计上应该明确地符合水源保护区与生态区域或反应其地点的物理特性。它可以提供复合的生态利益，例如水质管理、野生动物栖息地、洪水控制乃至教育与娱乐的机会。（4）尽早与政府部门进行协调：银行发起者在补偿银行开始建设前必须提出一个与政府部门正式的协议，而其他相关团体也应签署这份协议书，这份协议书将作为银行建设、经营与使用的规范。（5）建设与评估：银行发起者应该对生态补偿银行的建设负责，通过有资质的专业规划设计和建设单位进行具体实施，并委托第三方专业机构评估湿地建设项目的好坏。（6）使用补偿银行：银行发起者可在法律框架下和政府许可授权的情况下使用存款，或是依法卖给经过授权的使用者来使用。（7）长期管理与维护：湿地补偿银行一旦建立必须进行永久管理与维护。由谁来负责确保湿地的保护与维持相关功能与价值必须事先明确，并加以规范。