城市环境灾害管理现状概述

1随着社会经济的进步，现代城市不仅出现规模快速膨胀、人口财富高度集中的发展趋势，而且伴随这种趋势，城市同时也成为灾害的巨大承载体。20世纪90年代，我国每年因灾害造成的直接经济损失高达1000一3000亿元，相当于当年国内生产总值的3%-6%，其中大部分集中在城市。以水污染为例，我国90%城市水域遭污染，供32个重点城市人口饮用的71个水源中，有31个达不到3类饮用水标准，有1.7亿人饮用被有机物污染的水。虽然城市灾害的威胁正在不断加剧，但我国城市的灾害综合管理能力却相对薄弱。本文以城市环境灾害为主要研究对象，依据城市灾害管理的基本原理，研究探讨建立城市环境灾害的二元化管理模式。

2城市环境灾害管理现状概述

2.1城市环境灾害主要特点

城市环境灾害产生于人一机(人所控制的一切对象的总称)一环境系统，就其成灾机制与造成危害进行分析，主要特点包括:

2.1.1被动诱发性与群聚性

环境灾害由人为因素与自然因素共同诱发产生，如污染型环境灾害;环境灾害往往产生并作用于人类活动相对集中区域，特别是城市环境。因而，环境灾害影响面广，往往会导致公共安全危机。

2.1.2突发性与影响的持续性

无论是突发性还是迟缓型环境灾害，其危害性后果均具有突发性和持续性，如:核泄漏事故、海上溢油事故与化工厂毒物泄漏事故等突发性环境灾害以及日本水误病与骨痛病等迟缓型环境灾害。因此，环境灾害的影响时间长，容易导致次生灾害或灾难。

2.1.3可预测性与可控性

随着科学技术的进步，环境灾害的发生、发展与演变规律逐渐为人类所认识，人类可以通过控制自己的行为，进而在一定程度上控制或减少环境灾害的发生。例如:目前人类对于城市烟雾灾害不仅可以预测，而且可以控制，也就是说，通过有效的管理可以实现灾害影响的控制。

城市环境灾害的形成既有自然因素，又有人为因素。因此，对于大多数环境灾害，可以运用技术、经济、法律、行政与教育等各种手段，通过城市环境灾害管理，减少甚至避免环境灾害的发生。

2.2城市环境灾害管理现状

2.2.1城市环境灾害管理主要存在问题

我国城市环境灾害管理主要存在两个方面的问题，就管理机制而言，表现为“四多四少”，即多应急处置，少综合管理;多单兵作战，少综合体系;多政府运作，少社会动员;多内紧外松，少公共沟通。

就灾害全过程管理而言，没有充分按照灾害全周期要求进行管理;缺乏有效整合及协调各方(政府与非政府)的力量;尚未完善单灾种管理和综合管理的衔接;缺乏常态管理与应急管理的协同。

2.2.2城市环境灾害管理的基本要求

鉴于上述问题，在城市环境灾害管理中，一是要确保管理基本内容的完整性，即充分实现环境灾害的监测与信息收集、管理与传递;环境灾害风险分析与预测预报(预警);环境灾害区划与规划，建立减轻环境灾害的预案;减轻环境灾害、环境灾害爆发过程中的救助以及灾后恢复重建等方面工作的组织与协调;有关环境灾害管理的方针、政策与法规的制定;环境灾害管理组织结构的建立;环境灾害的公共监督机制的建立;环境灾害的宣传教育与减灾防灾培训等。二是要着重强调对管理中各类因素和行为进行有效分类和整合，以确保全面、综合和全过程的管理。

3城市环境灾害二元化管理模式构建

3.1城市环境灾害二元化管理的内涵与特征

3.1.1二元化管理概念的引人

政府行为和非政府行为是涵盖城市环境灾害管理所有因素和行为的两个方面。从方法论的角度提出二元化管理思想，能够把复杂问题简单化，有助于把城市环境灾害管理中所涉及的各类间题概括提炼为既互相区别，又相互联动、相互发展、相互补充的两个主要方面。

凡是由政府直接参与的决策、管理和执行行为即为城市环境灾害二元化管理中的政府行为，大致可以分为灾害管理的组织行为、执行行为、法治行为、保障行为和监督行为五个方面。政府行为以外的城市环境灾害管理行为可以称为非政府行为，主要是由社会和市场承担的职能行为，包括企业市场行为、媒体宣教行为、自救培训行为、保险理赔行为、灾害信息与咨询行为等。

所谓城市环境灾害的二元化管理，就是将二元化方法融人传统的城市环境灾害管理理论中，针对目前城市环境灾害管理体制中存在的薄弱环节，以提高灾害管理效能为目标，以管理职能的匹配为核心，以管理行为的划分为手段，以管理层次的划分为切人点，对城市环境灾害全过程进行计划、组织、决策、指挥、协调和控制的一系列政府行为与非政府行为的总和。

采用二元化管理，可以抓住城市环境灾害管理的本质，使灾害管理中存在的各种矛盾和问题得以有效梳理和合理解决，并可以随着环境灾害的变化、灾害管理的发展，实现动态匹配和发展。

3.1.2城市环境灾害二元化管理特征

本文所构建的城市环境灾害二元化管理模式是基于对城市环境灾害这一管理目标进行职能划分，围绕灾害管理过程的要求来实现组织体系的动态匹配。这与以往以灾害管理部门的职能划分为中心实施单一化的灾害管理，致使无法形成有效合力的灾害管理模式是有本质区别的。

城市环境灾害二元化管理模式强调的是围绕目标来进行管理，其基本特征主要包括:(l)从管理目标上，由传统的阶段控制目标转向全过程的灾害管理目标，应用层次分析法，将目标层层分解直至能够考核的最合理的单元目标;(2)从管理组织上，采用责任矩阵的方式，实现与任何单元目标的对接，尽可能避免责任缺位或责任重叠的现象，运用优化和动态匹配的原理，对灾害管理组织进行优化，在维持传统的灾害管理组织优势的基础上，增加了与灾害发展变化相适应的动态匹配和自适应能力;(3)从管理形式上，灾害管理将从传统的结果控制和分析为导向逐步朝以有计划的预案管理为基础的动态控制方向转变;(4)从管理手段上，采用以政府行为与非政府行为为主要环节的二元化管理方法，抓住灾害管理的核心问题，找到解决灾害管理漏洞的源头，确立灾害管理随着灾害的变化而发展的持续改进的原动力;(5)从管理过程上，充分运用系统论和动态控制理论的原理，使灾害管理不再是对结果的跟踪，而是对行为过程的控制。