2021-4-10 | 宏观经济
一、背景
改革开放以来，我国一直走“农业支持工业，农村支持城市”这样一条非均衡发展的道路，客观上造成了城乡之间的巨大差距。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的战略思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。党的十七大报告在“五个统筹”的基础上，进一步提出要统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹国内国际两个大局。“十二五”规划纲要明确指出，要“加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田”、“积极稳妥推进农村土地整治”。“促进公共资源在城乡之间的均衡配置”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等内容也被纳入“十二五规划”。
中国长期处于城乡二元结构体制这种非均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%,而农村家庭为43.7%,相差5.8个百分点。而根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准,城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城乡二元结构还表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；城市的公共服务和公共保障体系相对完善，而农村还很滞后；等等。
当前，开展农村土地综合整治已经上升国家层面的战略部署，2010年中央一号文件明确提出，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益”。今后，我国将投入560亿元用于农村土地整治。大量的实践已经证明，农村的土地综合整治提高了资源的利用效率，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中[2]，这些都直接或者间接的促进了城乡一体化的发展，土地综合整治逐步成为推进城市化、调整产业结构、建设新农村、实现现代农业发展的关键；反过来，城乡一体化的发展也提高了农村土地综合整治工作的标准。
二、土地综合整治的内涵
土地综合整治概念的提出，是建立在土地开发整理概念的基础之上的，是对后者内涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。虽然我国现代意义上的土地整理工作起步较晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理为里程碑,以1998年国土资源部成立土地整理中心为标志[3]。我国十多年的土地整理工作取得了显著成就，在保证国家粮食安全和耕地总量动态平衡方面做出了巨大贡献，但是在成就的背后也暴露出一些问题：初期的土地整理呈粗放式发展，即片面追求耕地数量的增加而忽视了质量的保证以及对社会、生态环境产生的深层次影响。
土地综合整治，不单是土地复垦、开发和整理，它还要求通过建设用地增减挂钩等方式，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，从而推进城乡一体化进程。国土资源部部长徐绍史在2009年的全国农村土地整治工作座谈会上指出，“土地整治，实际是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，同时也是一项民生工程，是贯彻落实科学发展观的一项重要举措。”
土地综合整治实质上是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活[4]。
三、城乡一体化的意义
英国的埃比泽•霍华德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田园城市》一书中极力倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”，第一次比较系统地提出了城乡一体化思想[5]。
中国长期处于城乡二元结构体制的发展状态。这种不均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%，而农村家庭为43.7%，相差5.8个百分点。根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准，城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[6]。通过加大对农业投资、建设涉农项目、改革户籍制度、完善农村公共服务和社会保障体系等一系列措施，可以促进城乡一体化进程。城乡一体化是我国经济社会全面转型时期的可续发展观，是我国加速推进现代化的发展战略，也体现了城乡现代化交汇融合的发展过程。通过城乡一体化建设，可以改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
四、城乡一体化水平评价
1.城乡一体化评价指标体系的构建
城乡一体化的评价，可以通过城乡协调度的测算进行定量评价。协调度就是度量系统之间或系统内部之间协调状况好坏的定量指标。一个系统的协调度可定义为组成该系统的各个要素之间彼此和谐一致的程度。协调性应包括组成系统的各个子系统之间及其内部的协调。协调的概念表明，协调度是一个时间概念，表现为某一状态的值，目标是追求系统的整体最优。