流域生态补偿的制约因素

经济增长与环境间存在倒“U”关系的环境库兹涅茨曲线，水环境恶化是环境退化的核心标志。20世纪80年代以来，我国经济社会进入快速发展阶段，与此相伴的水土流失、水污染等生态环境问题日益严重，尽管国家出台了水权制度、取水许可证制度、总量控制与定额管理制度、排污收费制度等一系列措施，仍难以逆转局部好转而整体恶化的局面。生态效益外部性是导致该局面的主要原因之一，通过流域生态补偿制度解决外部性问题则变得日趋必要和迫切。

1流域生态补偿目标及实践情况

所谓流域生态补偿主要是指由于流域上下游之间基于水资源开发利用的受损和受益的不公平，由下游地区对上游地区因保护生态环境而做出的贡献给予一定补偿的法律制度[1]。这种生态补偿主要体现为流域上下游之间森林和植被在涵养水源、保持水土、净化水质等水文方面的生态服务功能的补偿，是迫于流域生态环境持续恶化而出现的一项新举措，其根本目标是恢复和保持流域良好的生态环境，实现流域水资源的可持续利用，从而为流域经济和社会的整体协调持续发展提供生态保证。我国已开始部分流域生态补偿的实践探索，但成效不佳，甚至出现再次破坏。如广东省2003—2007年每年拨付6000余万元用于河源市生态公益林补偿，但个别地区仍存在偷砍偷伐现象。这表明建立可持续性的流域生态补偿机制的必要性，即保证流域生态环境得到恢复与持续性的保护，避免出现反弹甚至陷入窘境。

2流域生态补偿目标难以持续的障碍因素分析

2.1保护需求长期性而补偿时间有限性

流域待保护区域多为生态脆弱区或敏感区，原本就需要长期的特殊的生态保护措施，不适宜高强度的开发利用。但是，由于我国人多地少，人地矛盾突出，原本需要保护的生态脆弱区或敏感区也存在着不同程度的开发利用，因而也就存在着不同程度的破坏与污染，如水土流失、水量减少、水资源污染等。这种破坏或污染一旦出现，则需要较长时间才能恢复，并且恢复后仍不适宜高强度的开发利用，仍需要良好的保护措施，即保护必须是长期性的。为了保护而限制开发或禁止开发必然会使当地部分丧失或永久性丧失发展权，因此必须予以补偿，而且补偿期限应与保护期限相对应。既然保护的需求是长期性的，那么补偿也要求长期性。如果实行有期限补偿，则应该保证补偿期限年满后，保护主体必须得到高于其继续保护所付出成本的经济收益。而目前的补偿实践基本上是有期限的，且补偿期限年满后，保护主体的经济收益没有保证。如我国的退耕还林还草工程规定还生态林地的补偿期限为8年，还经济林地的补偿期限为5年，还草地的补偿期限为2年。补偿期限年满后，迫于生计，农民仍可能返耕，牧民仍可能超载放牧，那么待保护区域的生态环境仍可能再次遭受破坏。

2.2补偿资金需求量大而来源短缺

流域生态补偿主要是对保护主体提供的水源涵养、水土保持、水质净化等水文方面的生态服务功能的补偿，补偿标准的测算主要依据提供上述生态服务功能的直接投入和间接投入。直接投入主要包括保护主体涵养水源、综合整治环境污染、治理农业非点源污染、建设城镇污水处理设施、修建水利设施等项目的投资；间接投入主要指保护主体为水质水量达标所丧失发展机会的损失，主要包括节水的投入、移民安置的投入以及限制产业发展的损失等。无论是直接投入还是间接投入，都需要巨额的资金，无论是对保护主体还是“搭便车”的受益地区来说，都是一笔不小的开支。而面对巨额的补偿金需求，其来源却极为有限，主要以政府财政转移支付为主，缺乏稳定、持续、高效的补偿资金来源渠道，这必然导致低标准补偿和低效益保护。

2.3补偿标准低而机会成本高

目前，我国尚未出台具体的流域生态补偿的相关补偿标准，各地的实践普遍存在补偿标准过低的问题。如我国退耕还林还草政策规定在黄河上游地区，退耕还林土地补偿粮食1500kg/hm2或2100元/hm2，并补助种苗费750元/hm2、管护费300元/hm2；补偿款为2100元/hm2，则农民纯收益为2100元/hm2。2008年玉米收购保护价为国标一等质量标准1.56元/kg、国标二等质量标准1.52元/kg、国标三等质量标准1.48元/kg，退耕地块耕地质量不好，按全国平均5250kg/hm2的80%计算，即4200kg/hm2，则农民可获得总收入为6216~6552元/hm2，若农民种粮成本（化肥农药和种子）按50%计，则净收益为3108~3276元/hm2，较国家补偿标准2100元/hm2高出1008~1176元/hm2，加之是有时间期限的补偿，农民的退耕保护积极性必然不高，甚至既领补助又偷偷种植。至于退牧还草工程，补偿标准仅为75元/hm2，即使天然草场只放养羊2只/hm2，牧民的纯收益也远不止75元，更何况天然草场的载蓄量远不止2只/hm2，现行补偿标准根本无法与草场产生的经济效益相比。迫于生计，牧民必然不愿退牧，甚至偷偷放牧。

2.4流域的整体性与保护的条块分割

由分水线所包围的河流集水区称为流域。流域内的水资源系统、人类社会经济系统、自然地理系统以及生物系统组成的有机整体称为流域水生态系统，系统内多个组成部分相互作用、相互制约，形成了流域水生态系统变化的动力。该系统既受地质变迁、水文气象条件等自然因素的影响，也受截流、排污、植被破坏、造田等人为因素的影响，并且各因素不仅单独起作用而且相互起作用，具有叠加或叠减作用。而目前行政区域的分割打破了流域的整体性。一是表现为区域分割，即整个流域分属不同的行政区域管理；二是表现为部门分割，即同一行政区域内水资源由水利、环保等行政部门分头管理，而诸如水源涵养、节水灌溉等保水措施又受到农业、林业等部门的多方牵制。这种分割必然会导致流域治理或保护资金的分割，从而难以集中力量整治流域主要污染区域。流域内各行政区域或部门又分别从自身利益出发确定治理与保护的重点区域和方向，难免会出现治理与保护重点相冲突的局面。这种分割还导致水资源开发利用中的竞争和冲突，同时也导致流域水生态效应的外部性，增加了流域水生态系统保护的艰巨性和复杂性。