行政成本绩效评估体系构建

一、新公共管理理念下行政成本的内涵

近年来，我国政府的行政成本问题倍受社会广泛关注，然而，行政成本作为一个较新的概念，学术界尚未出现普遍认同和颇具权威性的严格定义，存在各种各样的理解和认识。要对行政成本做深入的分析，必须先对其概念做一个明确的界定。

根据国际上对其基本内涵的解析，行政成本泛指政府在行使其职能，保证自身正常运转的过程中所消耗经济资源的总和，它是国家财政之于政府与公民之间的合理分配，因此，基于政府不同管理职能与运转方式，行政成本的基本概念则表现出较大差异。［１］

要界定行政成本，首先要界定行政成本主体范围和成本范围。一是行政主体的范围简单来说就是政府。广义的政府是指以公共权力为名义而建立起来的对社会公共事务做出权威性决定，对社会资源做出权威性分配的所有国家机构；狭义的政府是指依法享有行政权力的政府组织体系，即国家最为主要的三个机构（立法、行政、司法机关）中的行政部门。根据我国的具体情况，从行政成本的特性出发，凡是运用财政资源提供公共服务的国家机构都会产生行政成本，都应包括在行政成本主体范围内。二是成本范围的界定。行政组织在行使行政职权、提供公共服务、进行社会管理活动、维护社会稳定和社会利益的活动中均要占用和消耗各种社会经济资源，这些被占用的资源即是行政成本。行政成本可分为直接成本和间接成本。直接成本基本来自财政，在财政预算中直接列支，包括机构成本、运行成本和行政决策成本，其中机构成本是指设置机构所需的各种设施的购建成本；运行成本是指为保证机构正常运转所消耗的各种资源；行政决策成本指进行行政决策而发生的各种直接损耗，包括进行决策所发生的信息采集成本，决策过程中所发生的制定成本、参与成本，决策执行过程中的实施成本、监督成本以及调整成本，协调补救所需要的各种消耗。间接成本是指在行使职权、提供公共服务和管理的过程中带来的间接消耗，包括机会成本、风险成本和社会成本。其中机会成本指因某种决策方案的选择而放弃其他方案可能产生的收益，也包括政府占用某种资源，使得其他个人和组织丧失使用的机会；风险成本指的是一定时期错误决策造成的重大损失和后果；社会成本指的是政府决策和行为给全社会带来的负担和支出，包括破坏生态环境产生的直接经济损失，带来的社会其他损失以及预防和治理所需要的各种消耗，这些都是行政成本应包括的重要内容，但这部分成本在现行的预算管理框架下很难准确统计出来，甚至于有些无法用货币指标衡量，财政预算中也不包括这部分内容。［２］

综上所述，行政成本指的是各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及视同行政单位进行管理的、经费由财政供给的各党派、工、青、妇等群众团体在提供公共服务、公共产品以及进行公共管理的活动中所占用和消耗的能以货币计量的各种社会、经济资源。

二、我国行政成本绩效评价指标体系的构建

理查德•海克斯认为应该多维度对政府管理绩效进行评价，胡雷认为考评的维度包括政府行政管理活动的生产力、质量、时效、回应性和有效性，英国的学者戴维•伯宁罕则将这些维度具体化，认为应包括责任、控制和发展三个方面，责任维度的指标是用来评价是否履行责任；控制维度的指标用来评价办事效率或成果；发展维度的指标用来评价对于公民发展和社会进步所产生的未来影响。由此看来，作为对政府行政管理活动所产生效益进行评价的指标，是对政府部门行政管理活动耗费进行评价的依据和标准，指标的选择要求必须能够全面地评价行政成本绩效对促进有效政府建设的贡献。因此，需要建立“多维同构，相互补充”［３］的综合评价指标体系，把政府行政管理活动所消耗的行政成本与其所发挥的功能综合考察，本文在遵循导向性、整体性、系统性和可行性原则的基础上，结合中国政府现阶段的管理职能，选择了建立评价指标体系的四个维度，即经济调节能力、社会管理能力、行政生态环境优化能力和公共满意度。由此设计出的评价指标体系可以应用于政府绩效管理中，评价值可以通过政策标准、历史经验、数理统计分析、专家评价、公众意见等多种方法取到。

１．经济调节能力

政府的经济职能是指政府在社会经济活动中依法应履行的职责及其所具有的功能。我国作为一个典型的后发国家，发展经济，保持经济的较快较好持续增长是政府的重要工作目标。经济的发展是其他一切社会发展的基础，经济的增长也为其他社会事业的发展提供重要的物质保障，因此，在市场机制解决经济发展问题出现功能缺陷时，需要政府进行有效的调控。但现阶段我国以ＧＤＰ的增长作为主要目标的政府管理绩效评价指标，造成了经济发展与社会、人口和资源发展矛盾的日益加深，严重制约着经济社会的协调发展。因此，在对政府行政管理活动的消耗进行评价时，不能简单地将经济发展的一切成果都纳入绩效评价中，需要具体分析政府行政管理活动与经济发展之间的相关关系，分清楚现阶段我国政府在促进经济发展中的主要职能是什么，是建立科学合理的行政成本绩效评价体系的关键。

经济发展不仅意味着经济总量的增加，经济质量的改善和提高，更应包括经济结构的优化。美国经济学家金德尔伯格在《经济发展》指出，经济发展至少包括物质福利的改善，社会福利的提高，经济结构的优化，就业机会的增加等方面。在现阶段，我国政府经济调节职能的履行应放在对发挥市场在资源配置中基础性作用的重视，提高公共服务的质量和效益，提高社会福利水平和促进经济可持续发展等方面。本文认为经济增长、提高国民收入的能力、增进社会福利的能力、优化经济结构的能力、节能降耗的能力、经济调节方式、促进就业的能力共同构成了政府调节经济职能及其所产生功能的的主要内容。

２．社会管理能力

政府是基于社会整体利益的需要，为协调社会矛盾进行社会管理而产生的公共组织。在我国市场经济体制不断完善、经济高速发展、社会矛盾加剧的今天，需要强化政府的社会管理职能，为经济与社会、人与自然和谐的发展创造良好的社会环境。政府的社会管理职能是指为实现社会的和谐与稳定，依法对社会系统的各组成部分、社会发展的各环节进行的科学、有效的管理。